Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró
adatvédelmi biztos 
Jelentése
az OBH 5991/2005. számú ügyben

Előadó: Dr. Kovács Orsolya Ágota
Az eljárás megindítása
Egy Somogyhatvani lakos panasszal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert állítása szerint, telke szomszédjában egy vállalkozó hat hektáros halastó létesítésére kapott hatósági engedélyt anélkül, hogy a környező telkek tulajdonosait az engedély kiadásáról értesítették, illetve a kiadott engedéllyel szembeni tiltakozásukat figyelembe vették volna.
A biztos a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való alkotmányos jogok megsértésének gyanúja miatt indított vizsgálatot, és kért tájékoztatást az elsőfokú vízügyi hatóságként eljáró Dél-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelettől. 

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szent mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

Alkalmazott jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)
72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet (Kr.)
18/1996. (VI. 13.) KHVM rendelet (Mr.)

Megállapított tényállás
A somogyhatvani felső-tó megépítésére – 2005. október 31-i érvényességi idővel – adott vízjogi létesítési engedélyt a Dél-dunántúli Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelet. Az engedélyezési eljárás során építésügyi szakhatóságként Szigetvár Város Címzetes Főjegyzője járt el. Az engedély, amely alapján a vállalkozó megkezdte az építkezést, 2003. november 19-én emelkedett jogerőre.
A halastó építése alatt, 2004 nyarán és 2005 őszén a környező telkek tulajdonosai közül többen – akik a halastó létesítéséről az építési munkák megkezdéséből értesültek – panasszal fordultak az engedélyt kiadó vízügyi hatósághoz attól tartva, hogy telkük egy része a halastó létesítése miatt elmocsarasodik, művelésre alkalmatlanná válik. Ezen panaszokat a felügyelet azzal utasította el, hogy az általa kiadott vízjogi létesítési engedély mind műszakilag, mind jogilag megalapozott tervdokumentációra épült, a vállalkozó az építkezést jogszerűen kezdte meg és folytatja. A panaszosoknak szóló válaszlevelében a felügyelet kitért arra is, hogy a helyi lakosok érdekeiket az engedélyezés során építési hatóságként eljárt szigetvári főjegyzőnél érvényesíthetik, mivel a lakosok szándékai és elképzelései a helyi építési szabályzatban rögzítettek, amelynek alapján az építésügyi hatóság a létesítési engedélyhez szakhatósági állásfoglalását kiadta.
A halastó üzemeltetésére a kivitelező 2006. decemberében kapott vízjogi üzemeltetési engedélyt. Az üzemeléssel kapcsolatosan a vízügyi hatósághoz kifogás vagy panasz nem érkezett.

A vizsgálat megállapításai
A vízjogi létesítéssel kapcsolatos jogszabályok – Kr. és Mr. – nem írják elő a vízügyi hatóság számára, hogy a tóépítés engedélyezése során az érintett ingatlanok tulajdonosait értesítsék, vagy tőlük bármiféle hozzájáruló nyilatkozatot beszerezzenek.
Az engedélyezési eljárás idején hatályban lévő Áe. 3. § alapján a közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben az Áe. rendelkezéseit kell alkalmazni, államigazgatási ügynek kell tekinteni minden olyan ügyet, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. Az Áe. szabályait csak kivételesen – ha jogszabály másként nem rendelkezik – kell alkalmazni a 3. § (6) bekezdésében felsorolt ügyekben – amelyek között sem a vízjogi engedélyezési eljárás, sem az építésügyi eljárás nem szerepel –, a (8) bekezdés szerint ezek, valamint az állampolgársági eljárások kivételével más államigazgatási eljárásokban az azokra vonatkozó jogszabályok az Áe. rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha ezt az Áe. megengedi.
A vízjogi engedély kiadására irányuló eljárás tehát olyan államigazgatási eljárás, amely során az ágazati szabályokon túl alkalmazni kellett volna az Áe. rendelkezéseit is, így különösen az ügyfél jogállására vonatkozó rendelkezést, miszerint: ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti.
Hasonló álláspontot fogalmaz meg a Legfelső Bíróság Közigazgatási Kollégiuma is 2003. december 8-án kelt, az aktuális jogalkalmazási kérdésekről kiadott véleményében arról szólva, hogy ki tekinthető ügyfélnek a rendeltetési mód megváltoztatása iránti, illetve a telepengedélyezésről szóló eljárásokban: A rendeltetésmegváltoztatás engedélyezésére irányuló és a telepengedélyezési eljárás az Áe. 3. § (6) és (7) bekezdésében nem szerepel, ezért ezekben az ügyekben az Áe. 3. (4) bekezdésében meghatározott ügyfélforgalom az irányadó. (…) A vonatkozó ágazati jogszabályok nem az ügyfél fogalmát határozzák meg, hanem arról rendelkeznek, hogy kinek kell a rendeltetésmegváltoztatási engedély, illetőleg a telepengedély megadásáról vagy megtagadásáról rendelkező határozatot közölni. A két fogalmat: ügyfél – kötelező kézbesítés nem lehet azonosítani. Ezekben az eljárásokban is ügyfél lehet az, akinek ugyan nem kötelező a határozatot kézbesíteni, de az Áe. 3. § (4) bekezdése értelmében az ügy a jogát vagy jogos érdekét érinti. Ilyen ügyekben is lehet olyan joga vagy jogos érdeke a nem közvetlen szomszédos ingatlan tulajdonosának (is), amelyet az engedélyezett építés érint.
Álláspontom szerint a vízjogi engedélyezési eljárásban is el kellett volna ismerni a létesítmény által érintett ingatlan közvetlen szomszédjában lévő ingatlanok tulajdonosainak ügyféli jogállását függetlenül attól, hogy az engedély kiadásához a jogszabály megköveteli-e a jóváhagyásukat vagy sem. Hiszen az ügyféli jogállás elismeréséről szóló döntés során egyetlen kérdés tehető fel, mégpedig hogy a határozattal szemben a hatósághoz forduló személynek van-e olyan joga, vagy jogos érdeke, melyet az ügy érint.
Az ügyféli jogállás elismerésének más – a törvényben meghatározott feltételtől eltérő – feltételhez kötése visszásságot okoz az alkotmányban rögzített jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz való alkotmányos joggal összefüggésben.
Az időközben hatályba lépett Ket. 15. § (2) bekezdése alapján egyes közigazgatási eljárásokban – álláspontom szerint ezek közé kell sorolni a vízjogi létesítési engedély kiadására irányuló eljárásokat is – fokozottabban érvényesül a környező telkek tulajdonosainak ügyfél-minősége: ha jogszabály másként nem rendelkezik, a létesítménnyel kapcsolatos, illetve a tevékenység engedélyezésére irányuló eljárásban ügyfél a hatásterületen levő valamennyi ingatlan tulajdonosa és az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett jogszerű használója.
A hatóság értesítési kötelezettsége is az Áe. rendelkezésein alapszik. Az a személy ugyanis, akinek jogát, jogos érdekét az ügy érinti – annak érdekében, hogy ügyféli jogállásából eredő jogait gyakorolni tudja – jogosult arra is, hogy a jogait érintő államigazgatási/közigazgatási eljárásról megfelelő időben értesüljön. Álláspontom szerint ezért a határozatot az ilyen a személyekkel akkor is közölni kell, ha az eljárásban közvetlenül nem vettek részt. A közlés hiányában ugyanis az ügyfélként őket megillető jogorvoslati jogot gyakorolásától elesnének, ami az alkotmányban rögzített jogorvoslathoz való joggal összefüggésben visszásságot okoz.

Ajánlás
Tekintettel arra, hogy a panasz alapjául szolgáló halastavat időközben üzembe helyezték, és az üzemeltetéssel kapcsolatosan az elmúlt fél év során panasz nem merült fel, a konkrét üggyel kapcsolatosan ajánlást nem teszek.
Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján azonban felkérem a vízgazdálkodási ügyekért felelős környezetvédelmi és vízügyi minisztert, hogy az általa megfelelőnek ítélt módon, hívja fel a vízügyi hatóságként eljáró szervek figyelmét arra, hogy eljárásuk során az ágazati jogszabályokon kívül, a közigazgatási eljárásokra vonatkozó általános szabályokat is alkalmazzák. 

Budapest, 2007. július 27.

Dr. Péterfalvi Attila sk.