Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4764/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Kováts Beáta
A vizsgálat megindulása
A panaszos első ízben 2004. decemberében fordult a hivatalomhoz. Előadta, hogy szegedi lakóházával szemben, az utca másik oldalán engedély nélkül épült péküzem működik. A panaszos kifejezetten azt kérte, hogy a beadványt ne zajpanaszként kezeljem, hanem a péküzem fennmaradási engedélyének jogszabály-ellenessége tárgyában indítsak vizsgálatot. Tekintettel arra, hogy a fennmaradási engedélyt 1996-ban adták ki, és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 17. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni, a panaszt – hatásköröm hiánya miatt – elutasítottam.
A panaszos ismételt beadványában arról számolt be, hogy a sérelmezett épületet 1996. óta már több ízben engedély nélkül bővítették, sőt, jelentősen túllépték a telekre érvényes maximális beépítési százalékot is. Bár a hatóság 2004-ben bontási határozatot hozott, a fellebbezés nyomán elrendelt új eljárásban azt állapították meg, hogy a „jogvesztő határidő eltelte miatt az építésügyi hatóság a szabálytalanságok megszüntetésére eszköztelenné vált”. A panaszos egyértelműen kijelentette, hogy a 2005. július 31-én kelt másodfokú határozat bírósági felülvizsgálatát nem kérte. Az Obtv. 16. § alapján vizsgálatot indítottam.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

Kapcsolódó jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján - fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi. (2) Fennmaradási engedély az (1) bekezdésben foglaltak érvényesítése mellett kiadható akkor is, ha a) az építmény, építményrész átalakítással szabályossá tehető, vagy b) a szabálytalansággal okozott érdeksérelem jelentéktelen, közérdeket nem sért, vagy a hatóság által meghatározott határidőn belül elhárítható. (3) Az építésügyi hatóság az építtetőt - kérelem hiányában - a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására felhívhatja, vagy az eljárást hivatalból az építtető költségére lefolytathatja. (4) A fennmaradási engedély - építésügyi bírság kiszabása, illetőleg az (1)-(2) bekezdés szerinti szükségszerű átalakítás kötelezettségének és határidejének egyidejű megállapítása mellett - meghatározott időre szóló, visszavonásig érvényes (határozatlan időre szóló) vagy végleges jellegű lehet. (5) A fennmaradási engedély egyben az építményre vonatkozó használatbavételi engedély is, amennyiben ennek feltételei fennállnak. Az építményrészre vonatkozó fennmaradási engedély megadásával egyidőben az építésügyi hatóságnak rendelkeznie kell az építmény befejezésére vonatkozó továbbépítésről is. Az építmény építési munkáinak teljes befejezése után a 44. § előírásai szerinti használatbavételi engedélyezési eljárást kell lefolytatni. (6) A meghatározott idő elteltét, illetőleg az engedély visszavonását követően az építményt, építményrészt az engedélyesnek kártalanítási igény nélkül le kell bontania. Ugyanúgy akkor is, ha a fennmaradási engedélyben előírt átalakítási kötelezettséget nem teljesítették. Az átalakítási kötelezettség elmulasztása esetén az építésügyi hatóság a lebontást elrendeli. (7) Ha a szabálytalanul megépített építményre, építményrészre fennmaradási engedély nem adható, az építésügyi hatóság köteles elrendelni a szabályossá tétel érdekében szükséges munkálatok elvégzését, vagy ha a kötelezett a munkálatok elvégzését nem vállalja, a lebontását. (8) Az építésügyi hatóság az (1)-(7) bekezdés alapján a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől - ha nem állapítható meg - az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. A (6) bekezdésben foglaltak és az új eljárás lefolytatása esetén az egyéves időtartam kezdetét a meghatározott idő elteltétől, valamint az engedély visszavonásától, az átalakítási kötelezettségre előírt teljesítési határidő lejártától, illetőleg az új eljárás lefolytatását elrendelő jogerős határozat keltétől kell számítani.

Megállapított tényállás
A becsatolt iratok alapján az alábbi tényállást állapítottam meg az ügyben. A panaszos ingatlanával szemben található, engedély nélkül épült üzemre az építési hatóság 1996. november 20-án fennmaradási engedély adott, a határozat jogerős.
A panaszos a péküzemmel kapcsolatban több alkalommal is (pl. 2002. március 4.) beadvánnyal fordult az építési hatósághoz. 2002. április 25-én tartott helyszíni szemléje alkalmával a hatóság nem állapított meg eltérést az ellenőrzött állapot és a fennmaradási engedéllyel legalizált állapot között. Az iratok (lsd. pl. a Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal (a továbbiakban: KH) 3859-4/2004. sz. határozatának indokolása) szerint az építésügyi hatósági eljárás itt megszakadt, és csak a panaszos 2003. július 23-án iktatott beadványával indult újra. A hatóság az újbóli bejelentés nyomán 2003. augusztus 19-én ismét helyszíni szemlét tartott, de a fennmaradási engedélyes állapothoz képest – intézkedést igénylő – eltérést ekkor sem tapasztaltak.
2004. július 6-án kelt, 43040-2/2004. sz. határozatában a hatóság a fennmaradási engedélyhez tartozó építészeti-műszaki terveknek megfelelő állapot visszaállítására, vagyis a fennmaradási engedélyezési eljárás lefolytatását követően engedély nélkül épített összes építmény és építményrész lebontására kötelezte az építtetőket. A határozat indokolása szerint a 2004. április 15-én tartott helyszíni szemlén megállapítást nyert, hogy az ingatlanon „számos olyan épületrész található vagy épület lebontása történt, amelyre építéshatósági engedélyt nem adtunk”. (Az engedéllyel vagy engedély nélkül épült építmények/építményrészek pontos beazonosítását a helyszíni szemlét követően kirendelt szakértő végezte el.)
A kötelezettek fellebbezése nyomán a KH 2004. október 31-én a határozatot hatályon kívül helyezte és új eljárás lefolytatását rendelte el (3859-4/2004.). A KH szerint „az építtetői ingatlanon tartott helyszíni szemlék és az intézkedésre nyitva álló határidő közötti időkülönbség eltelte – határozat hiányában – a további bővítéseket, építéseket, bontásokat szintén legálissá teszi”. Ezért pontosan tisztázni kell, hogy melyek azok az építmény(rész)ek, amelyeket a fennmaradási engedély nem legalizál, és amelyek tekintetében az intézkedési határidő még nem telt el.
Az új eljárásban a hatóság iratok, légifotók, a 43040-2/2004. sz. határozathoz készült szakértői vélemény, valamint tanúvallomások alapján (2005. május 9.,: 20180-6/2005.) azt állapította meg, hogy a jelenlegi állapot 1996 és 2000 között alakult ki. A határozat szerint a hatóság számára intézkedésre nyitva álló – a szabálytalanság tudomásra jutásától számítandó – egyéves határidő 2002. április 25.-től számítottan már eltelt, ezért érdemi intézkedésre nincs lehetőség. A KH a döntést 2005. július 31-én kelt, 3073-4/2005. sz. másodfokú határozatával helybenhagyta.

A vizsgálat megállapításai
Ahogyan azt fentebb már kifejtettem, hatásköröm hiánya miatt a fennmaradási engedélyezési eljárás tekintetében vizsgálati lehetőségem nincs. Vizsgálatom ezért kizárólag a panaszosnak a hatósági intézkedés megtételére irányuló kérelme tárgyában folytatott – és 2005. július 31-én másodfokú határozattal lezárt – eljárásra terjed ki. 
Mindenek előtt le kell szögeznem, hogy az első és másodfokú hatóságok azon megállapításait, amely szerint az épület bővítése egyértelműen 1996 és 2000 között történt, el kell fogadnom. E megállapítások felülvizsgálatára nincs lehetőségem. Úgyszintén nem áll módomban felülvizsgálni a hatóságnak azt a megállapítását, amely szerint a jelenlegi állapot a 2000-es állapotnak megfelel, tehát azóta szabálytalan (engedély nélküli, illetve engedélytől eltérő) építési tevékenység nem történt. Az Étv. 48. § (8) bekezdése szerint az építésügyi hatóság szabálytalan építési tevékenység esetében a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől – ha nem állapítható meg – az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet.
Jelen ügyben a következő, rendkívül furcsa helyzet állt elő: a panaszos bejelentése nyomán 2002. április 25-én (majd 2003. augusztus 19-én is) helyszíni szemlét tartottak, ahol érdemi szabálytalanságot nem tapasztaltak, 2004-ben azonban azt állapították meg, hogy mégis történt engedély nélküli építési tevékenység, ámde egyértelműen 1996-2000 között. A hatóság tehát a 2002-es (és 2003-as) helyszíni szemlén érthetetlen módon nem észlelte a fennmaradási engedélytől való eltérést. A legfontosabb kérdés az, hogy melyik időpont tekinthető a „szabálytalanság tudomásra jutása időpontjának”. Ettől függ ugyanis, hogy a hatóságnak van-e intézkedési lehetősége az ügyben.
Álláspontom szerint a tudomásra jutás időpontjának a panaszos bejelentése tekinthető. Ezért azzal, hogy a hatóság a bejelentés nyomán tartott helyszíni szemléje alkalmával „nem észlelte” a szabálytalanságokat, súlyos mulasztást követett el. A bejelentést követően ugyanis az Étv. 48. §-ában meghatározott, intézkedésre nyitva álló egyéves határidő megindult – és eredménytelenül eltelt. A hatóság csak jóval később, 2004. április 15-i helyszíni szemléje alkalmával állapította meg, hogy az építtetők eltértek a fennmaradási engedélytől, tekintve azonban, hogy egyértelművé vált, hogy a szabálytalan építési tevékenységet 1996 és 2000 között végezték, intézkedésre már nem volt lehetőség. 
Összességében megállapítható, hogy mivel a hatóság mulasztásának eredményeképpen a szabálytalan építés tekintetében ma már eljárni nem lehet, az eljárás visszásságot eredményezett a jogbiztonság, és az ezzel szervesen összefüggő tisztességes eljárás követelményével, valamint a tulajdonhoz fűződő joggal kapcsolatban. 
Az ügyben ezen kívül a jogorvoslathoz való joggal összefüggő visszásságot is megállapítom, mivel – bár ezt a panaszos maga nem kifogásolta – a panaszos 2002-es, illetve 2003-as bejelentései tárgyában az elsőfokú hatóság nem hozott határozatot, holott ez az Áe. 42. § (1) bekezdése értelmében kötelessége lett volna. Ezzel megfosztotta a panaszost attól a lehetőségtől, hogy a bejelentéseit alaptalannak minősítő döntések ellen fellebbezzen.
Tekintve azonban, hogy a feltárt visszásságokat közigazgatási úton orvosolni nem lehet, a konkrét ügyben kezdeményezéssel nem élek. Tekintettel továbbá arra, hogy a visszásságot előidéző mulasztás – jelesül 2002. áprilisa – óta több mint három év telt el, fegyelmi felelősségre vonást sem kezdeményezek az ügyben.
Szükségesnek tartom azonban felkérni Szeged jegyzőjét, hogy tegyen meg mindent a jövőbeni hasonló esetek elkerülése érdekében, különös tekintettel arra, hogy a közigazgatást anyagi felelősség terheli annak a kárnak a vonatkozásában, amely az eljárása során kifejtett tevékenységével vagy mulasztásával okozati összefüggésben áll.

Budapest, 2006. május 16.
Lenkovics Barnabás sk.