Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 4104/2005. számú ügyben

Előadó: Kasztovszkyné dr. Szűcs Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos azért fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mert a 2004. novemberében átadott egészségházhoz kevés számú személygépkocsi parkolót alakított ki az építtető. Az autók így a közterületen, a házuk előtt parkolnak, amely számukra hátrányos és kényelmetlenségeket okoz.
A panasz alapján felmerült az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiság részét képező jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz, valamint a 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jog megsértésének a gyanúja. Ezért vizsgálatot rendeltem el, amelynek során tájékoztatást és a vonatkozó iratok megküldését kértem Balatonfűzfő Város Önkormányzata és Veszprém Megyei Jogú Város Önkormányzata jegyzőitől.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

Egyéb kapcsolódó jogszabályok
1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési követelményekről (OTÉK)
45/1997. (XII. 29.) KTM rendelet az építészeti-műszaki tervdokumentációk tartalmi követelményeiről

A megállapított tényállás
A panaszos és a megkeresett hatóságok által rendelkezésemre bocsátott iratok alapján a következő tényállást állapítottam meg:
Veszprém, Kiskőrösi u. 72. számú, 6054 hrsz-ú ingatlanra egészségügyi és rekreációs központ építésére az építtető 2002-ben nyújtott be építési engedély iránti kérelmet. Veszprém Megyei Jogú Város jegyzője mint az elsőfokú építésügyi hatósági jogkör gyakorlója a kérelmet elutasította, amely végül a másodfokon eljáró Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatalnak a megváltoztató határozatával került kiadásra. 
Az engedélyben – többek között – szerepelt az a kikötés, hogy a tervek szerinti 14 db gépjárműnek az elhelyezési lehetőségét biztosítani kell, és azok működtetéséről az engedélyes gondoskodik. 
Veszprém Megyei Jogú Város Önkormányzata a későbbiekben a beruházás megvalósulását – tekintettel arra, hogy a Jeruzsálem-hegyi Egészségház közreműködik a helyi egészségügyi feladatok ellátásában – pénzügyileg támogatta, és az egészségügyi komplexumban résztulajdont szerzett. Erre tekintettel az önkormányzat az építésügyi hatósági eljárásnak a továbbfolytatására a megyei közigazgatási hivataltól az ügyben új eljáró hatóság kijelölését kérte. Egyidejűleg a kizárása iránti kérelmét arra alapozta, hogy mint résztulajdonos érintettől a tárgyilagos megítélés a továbbiakban nem várható el. 
A kijelölt eljáró hatóságként Balatonfűzfő Város Önkormányzata jegyzője folytatta le 2003-ban a használatbavételi eljárást. Ennek során a felépített egészségügyi és rekreációs központra (2 db orvosi rendelő, gyógyszertár, elhízás centrum, gyógyászati segédeszközök boltja, orvosi lakás) a használatbavételi engedélyt megadta, annak ellenére, hogy az építési engedélyben meghatározott parkolóhelyek szám szerinti kialakítása nem történt meg (3 db parkoló és 2 db garázs került megépítésre). Az építésügyi teleknek – a terv szerint – parkoló céljára jelölt részét építési engedély nélkül tömör fakerítéssel bekerítették, a forgalomtól elzárták. Ez a helyzet jelenleg is fennáll. 
A balatonfűzfői építésügyi hatóság a használatbavételi engedélyről szóló határozatot 2005-ben kiegészítette azzal az indokkal, hogy a használatbavételi engedélyben külön nem rendelkezett a kialakított parkolóhelyek (14 db) használatáról. A határozat rendelkező része szerint: „Az intézményhez engedélyezett és saját területen kialakított 14 db parkolóhely használatát a működés (nyitva tartás) időpontjára biztosítani kell.” A használatbavételi engedélyről szóló módosító határozat jogerőre emelkedett. A panaszos több alkalommal is panasszal fordult a veszprémi önkormányzat polgármesteréhez.
A polgármester a panaszoshoz írt válaszleveleiben nem vitatta, hogy a balatonfűzfői hatóság szabálytalanul adta ki a használatbavételi engedélyt, azonban arról is tájékoztatta, hogy huzamosabb időn át minden eszközt igénybe vett az érdekegyeztetések sikeréért. A kialakult helyzettel maga sem ért egyet, ezért forgalomtechnikai változtatásokat javasolt. A várakozni és megállni tilos táblák kihelyezését a közlekedési hatóság megszüntette, mivel a forgalomkorlátozás nagyobb lakossági hátrányt okozott a jelenlegi kisszámú parkoló miatt kialakult helyzetnél. A járműforgalmat, parkolási szokásokat és a közlekedési feltételeket a közlekedési szakemberek külön vizsgálták a régi forgalmi rend visszaállítása előtt. 
Információim szerint jelentésem előkészítésének időpontjában az ügyben építésügyi hatósági eljárás nem volt folyamatban.

A vizsgálat megállapításai
A konkrét ügyben tett megállapításaim összefoglalása előtt utalni kívánok az általános helyettesemmel készített, 2005. évi tevékenységünkről szóló  országgyűlési beszámolónkra, amelyben önálló fejezetben tárgyaltuk az építési és városrendezési ügyekben végzett vizsgálatok tapasztalatait. Ezek szerint a korábbi évek beszámolóiban leírt jellemzőkhöz hasonlóan, igen csekély számban kerültek olyan ügyek a biztosokhoz, amelyekben nem volt megállapítható alkotmányos jogsérelem, illetőleg a hatóságok eljárása (mulasztása) ne idézett volna elő alkotmányos visszásságot.
A biztosok szerinti munkamegosztás alapján a hozzám tartozó építési ügyekben tapasztalataimról – többek között – az alábbiakban számoltam be az Országgyűlésnek:
„Érezhetően növekszik azoknak az eseteknek a száma, ahol érintettként rendkívül sokan írják alá a panaszt. Mind többször érzékelhető, hogy a hozzánk fordulók úgy érzik, hogy nélkülük döntenek róluk. 
Ezeknek a panaszoknak a vizsgálatából túlnyomó többségben az állapítható meg, hogy mind a településrendezésben, mind az egyes építési engedélyezési ügyekben sérül a jogegyenlőség. A nagyberuházások környezetében élők érdekeit figyelmen kívül hagyják, tiltakozásukat különböző technikákkal hárítják el. Riasztó mértékben egyoldalúvá vált a jogok érvényesíthetősége.
Egyre több zöldterület, a települések múltját dokumentáló érték tűnik el. Jellemzővé vált a sportpályák területére bevásárlóközpontok, intézmények, lakóparkok építése, arra való hivatkozással, hogy „már úgysem volt alkalmas sportolásra, a rossz levegő miatt”. Ennek „orvoslására” még azt a szabad – és részben zöld – területet is beépítik.
Lehetőség nyílt jogszerűtlen lépésekkel a jogszerzésre. Amennyiben bejelentenek egy engedély nélküli építkezést, és az építtető pl. pert kezdeményez, vagy csak „húzza az időt” (határidő-módosítást kér, nem ad be fennmaradási tervdokumentációt, hiányosat, nem megfelelőt stb.), eltelik egy év, és az engedély nélkül épített létesítmény fennmarad. Az engedély nélkül építkező és az érintett szomszédság vagy a társtulajdonosok nem egyenlő rangú ügyfelek.
A hatóságok nem ellensúlyoznak, jobb esetben asszisztálnak, rosszabb esetben elősegítik az egyenlőtlen helyzeteket. A közigazgatás nagyon gyakran nem lép fel a „köz” érdekében, nem látja vagy nem veszi figyelembe azt. 
A hatóságok gyakran kerülnek kényszerhelyzetbe is, mert az államigazgatási jogkörben okozott kár érvényesítésével való fenyegetés már-már zsarolássá fajul.” 
Az Étv. indokolása szerint – többek között – a törvény új vonása volt, hogy megfogalmazta azoknak a legáltalánosabb követelményeknek a teljesülését az épített környezet alakítása során – a településrendezéstől a konkrét építésig –, amelyeket következetesen biztosítani szükséges. A környezeti értékek komplex védelme érdekében a törvényhozó tudatosan gondoskodott a végrehajtó szervek részére adott felhatalmazásában arról, hogy a településrendezéssel, az építésügyi igazgatással és a környezeti értékek védelmével összefüggő tevékenységek ellátása a szükséges módon és mértékben szabályozásra kerüljenek.
Az építészeti-műszaki tervdokumentációk tartalmi követelményeiről szóló 45/1997. (XII. 29.) KTM rendelet 5. §-a a fentiekben jelzett törvényi felhatalmazás alapján úgy rendelkezik, hogy új építmény esetén az építési engedélyezési tervdokumentációnak különösen tartalmaznia kell az érintett telken valamennyi terepszint feletti és alatti meglévő építményt és annak rendeltetését. Tartalmaznia kell az építmény személy- és gépkocsiforgalmára szolgáló be- és kijáratok közúthoz való csatlakozásának, valamint a gépkocsik telken belül elhelyezésének ábrázolását. 
Az országos településrendezési és építési követelményeket az ugyancsak az Étv. felhatalmazása alapján megalkotott 253/1997. (XII. 20.) Korm. rendelet (OTÉK) állapítja meg. Az OTÉK 42. § (2) bekezdése szerint a 4. számú mellékletben meghatározott számú személygépkocsi elhelyezését kell biztosítani, a gépjárműtárolóra vonatkozó létesítési szabályok (103. §) betartásával.
Az egészségügyi és rekreációs központ építtetőjének a fentiek szerint számított 14 db parkolóhelynek a megvalósításáról kellett gondoskodnia, amelyeket a műszaki tervdokumentáció a KTM rendeletre tekintettel tartalmazott. Az építésügyi hatóság az engedélyezéskor az építésügyi engedélyt megadta, amelynek az Étv. szerint feltétele – többek között – az is volt, hogy az építmény rendeltetésszerű használhatóságához szükséges járulékos építmények, illetőleg a jogszabályban meghatározott esetekben és módon a közlekedési hálózathoz való csatlakozás biztosított legyen. Ez egyúttal az engedély megadásáról szóló érdemi határozat kikötése volt.
Az Étv. 44. §-a alapján az építtetőnek minden olyan építményre stb., amelyre építési engedélyt kellett kérnie – jogszabály eltérő rendelkezése hiányában – annak használatbavétele előtt használatbavételi engedélyt is kell kérnie. A használatbavételi engedélyt meg kell adni az engedélynek megfelelő, rendeltetésszerű és biztonságos használatra alkalmas módon való építési munka elvégzése esetében.
A rendelkezésemre álló adatok alapján nem fért kétség ahhoz, hogy az építési engedélyben előírt 14 db személygépkocsi várakozó- (parkoló) hely nem épült meg.
A kijelölt építésügyi hatóság ennek ellenére az épületegyüttesre a használatbavételi engedélyt kiadta. A használatbavételi engedélyt kiegészítő határozat indokolása szerint arról, hogy 3 db parkoló és 2 db garázs (amelyhez egyébként csak a lakás tulajdonosai férnek hozzá) épült meg, a hatóság csupán Veszprém város jegyzője megkeresése nyomán tartott helyszíni ellenőrzése alapján szerzett tudomást. Erre tekintettel – álláspontom szerint – kellő alappal feltételezhető, hogy a használatbavételi engedély kiadása előtt a hatóság nem vizsgálta az építéssel létrehozott állapotot. Elmulasztotta továbbá annak a vizsgálatát is, hogy keletkezett-e olyan veszélyhelyzet, hiba vagy hiányosság, amelynek a megszüntetéséről intézkednie kellett volna.
A kiegészítő határozat betű szerinti értelmezése ráadásul azt a látszatot kelti, hogy a 14 db parkolóhely kialakítása megtörtént, és a használatbavételi engedély csupán a tekintetben hiányos, hogy nem rendelkezik azok kötelező működtetéséről az egyes egészségügyi szolgáltatások biztosítása idejére.
Ezzel szemben a veszprémi megyei önkormányzat polgármestere több alkalommal is arról értesítette a panaszost, hogy az építtető a gépkocsi-elhelyezés biztosítására vonatkozó kötelezettségének nem tett eleget, és tulajdonosként, közútkezelőként intézkedni fog.
A kijelölt építésügyi hatóság eljárása – véleményem szerint – az Alkotmányban biztosított jogállamiság elvéből következő jogbiztonság és a tisztességes eljárással összefüggő alkotmányos visszásságot idézett elő.
A használatbavételi engedély jogellenes kiadása odavezetett, hogy a közlekedésben, annak a parkolást érintő területén fennakadások keletkeztek, és közlekedéstechnikai intézkedéseket indokoltak. Ezek azonban lakossági tiltakozásra megszüntetésre kerültek.
A panaszosnak az ingatlana háborítatlan használatához fűződő joga szorosan összefügg a tulajdonhoz való alkotmányos jogával. Ennek sérelme – álláspontom alapján – ugyancsak megállapítható, mivel a közterületnek az egészségügyi centrumba látogatók általi elfoglalása – a parkolóhelyek hiánya miatt – rendszeresen fennáll. 
Megállapítottam, hogy a használatbavételi engedély módosításáról (kiegészítéséről) szóló 09/02/2005. számú határozat 2005. 02. 10-én jogerőre emelkedett, ezért a határozat egyes tartalmi elemeire vonatkozó belső ellentmondások korrekciójára az Obtv. 17. § (4) bekezdése alapján – az időmúlásra tekintettel – intézkedést nem teszek.

Ajánlás
Az építési engedélyben kikötött személygépkocsi elhelyezést biztosító férőhelyek meg nem építése miatt, illetőleg a használatbavételi engedélyben előírt 14 db parkolóhely működése biztosításának az elmaradása miatt az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Veszprém Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy az ügy előzményeire is tekintettel, vizsgálja meg a kijelölt balatonfűzfői építésügyi hatóság eljárási jogosultságának terjedelmét. Ennek eredményéhez képest – vagy a balatonfűzfői elsőfokú építésügyi hatóság feladatainak nevesítése mellett, vagy az elsőfokon eljáró új közigazgatási szerv kijelölését követően – gondoskodjon a jogerős építésügyi határozatok végrehajtása szervezeti és szakmai feltételeinek a biztosításáról. 
Javasolom, hogy az érintettekkel való szakmai konzultáció keretében tárja fel a kialakult jogellenes állapotot előidéző jogalkalmazói, jogértelmezési stb. okokat, és intézkedjen azok megszüntetésére.
Kérem, hogy az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlásom kézhezvételétől számított 30 napon belül értesíteni szíveskedjék.

Budapest, 2006. június 27.
Lenkovics Barnabás sk.