Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1464/2005. számú ügyben

Előadó: dr. Izafé Éva
Az eljárás megindulása
A panaszos lakásügyével kapcsolatban fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához sérelmezve, hogy Kutasó Község Önkormányzata nem biztosított számára önkormányzati bérlakást. A panaszos beadványában azt is kifogásolta, hogy a viharkárt szenvedett néhai nagyszülőjét az önkormányzat nem helyezte el az erre a célra vásárolt önkormányzati tulajdonú ingatlanba. 
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz, valamint a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye megsértésének gyanúja miatt indult. 

A megállapított tényállás
A panaszos mind a saját lakásügyére, mind a néhai nagyszüléjének a kárenyhítési támogatással kapcsolatos iratait is csatolta, így a lakásügyében született elutasító határozatot, valamint az ingatlankárt szenvedett nagyszülő ügyében a kárfelmérő adatlapot, a károsult és az önkormányzat közötti megállapodását, és ehhez kapcsolódóan a közigazgatási hivatal észrevételeit is megküldte.
Tekintettel arra, hogy az iratokból a tényállás pontosan nem volt megállapítható, ezért megkerestem az önkormányzatot arra vonatkozóan, hogy a községben (esetleg más településen) hol vásárolt (pontos címmel) az önkormányzat ingatlant a panaszos néhai nagyszülője, mint károsult részére. Mit jelent a panaszos beadványában az a megjelölés, hogy a nagyszülő károsodott ingatlana az önkormányzat tulajdonába került („lemondott a tulajdonáról”). Ha ez a kijelentés helytálló, akkor kértem megküldeni az erre vonatkozó okiratot, melyben a tulajdonosváltozásról történt rendelkezés. 
Kértem annak magyarázatát, hogy a viharkárosult számára biztosított bérleményre vonatkozóan miért nem kötöttek bérleti szerződést, ahogy ezt a közigazgatási hivatal is felvetette.
Kutasó Község Önkormányzat polgármestere válaszában először a panaszos viharkárt szenvedett nagyszülőjének ügyét részletezte. Közölte, hogy a panaszos nagyszülője 1998-ban és 1999-ben fordult az önkormányzathoz, azzal, hogy az ingatlanának állaga rendkívül rossz állapotban van, és a helyi önkormányzattól anyagi támogatást kér a felújításra. Az önkormányzat már akkor is forráshiányos és működésképtelen helyzetben volt, ezért a kötelező feladatokat is csak az ÖNHIKI-s és Működésképtelen Önkormányzatok egyéb támogatása pályázati pénzeiből tudták ellátni. A ház igen leromlott állapotát főként az állagmegóvás több évtizedes hiánya okozta, amely a család felelőssége volt. Ehhez természetesen az akkori esőzések is hozzájárultak. A polgári védelem adott is volna a néhai nagyszülő tulajdonos részére anyagi támogatást (egy millió forintot, ez hitel lett volna), de az ingatlanra a pénzösszeg erejéig jelzálogjog került volna bejegyzésre az önkormányzat javára.
A nagyszülő ezt nem tudta elfogadni alacsony nyugdíja miatt, hiszen a törlesztés nagy terhet rótt volna rá. Ezért a polgári védelem a községi önkormányzat részére folyósította az anyagi támogatást, azzal a kitétellel, hogy vásároljon egy ingatlant Kutasón, melybe költöztesse be a károsultat, és vele kössön lakásbérleti szerződést.
Az ingatlankárosult nagyszülő 2002-ben elhalálozott. A panaszos unoka ezt követően, 2003 tavaszán lakásproblémájával kereste meg a polgármestert azzal, hogy ő hajléktalan, Kutasóra van állandóra bejelentve. Budapesti munkahelyéről elküldték, nincs munkája, nincs hol laknia. Azt kérte, hogy a nagyszülőjének vásárolt önkormányzati ingatlanba helyezzék őt el kisfiával és élettársával együtt. Az önkormányzat a kérelmet több ízben megtárgyalta, majd 2003. június 27-én, a 34/2003. számú határozatával a kérelmet elutasította. 
A rendelkezésemre álló iratok között fellelhető a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal megállapítása is, mely szerint az önkormányzat az 1,5 millió Ft állami támogatást – a károsodott lakóház  „kiváltására” – azzal a kötelezettséggel kapta, hogy a nagyszülő lakhatását biztosítsa. Ezért a vásárolt önkormányzati bérlakás rendbetételét követően az önkormányzatnak haladéktalanul értesíteni kellett volna a károsultat arról, hogy a lakás beköltözhető állapotban van és az önkormányzatnak vele, mint károsulttal bérleti szerződést kellett volna kötnie.
Az önkormányzat a vásárolt bérlakást – mindaddig amíg a károsult, illetve ha a panaszos, mint a lakásba bejelentett hozzátartozó arra igényt tart – más célra nem használhatja.

Az ügy jogszabályi háttere
1993. évi LXXVIII. törvény a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról
3. § (1) A helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra (a továbbiakban: önkormányzati lakás) a tulajdonos önkormányzat - e törvény keretei között alkotott - rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit.
79. § (1) Az önkormányzatnak rendelete megalkotása előtt a bérlők és a bérbeadók településen működő érdekképviseleti szervezetének véleményét ki kell kérnie. A rendelettervezetről a helyben szokásos módon hirdetményt kell közzétenni, amelyben határidő kitűzésével fel kell hívni az érdekképviseleteket véleményük közlésére. (2) A községi önkormányzatnak nem kell rendeletben megállapítani az önkormányzati lakások és helyiségek bérletére, elidegenítésére vonatkozó szabályokat, ha a tulajdonában lévő lakások száma, illetőleg helyiségek esetében a bérbeadás útján hasznosított helyiségek száma nem haladja meg a húszat.

Kutasó Község Önkormányzatának 9/1999. (IX. 13.) Őr. számú rendelete a lakáscélú támogatásról 
2. § Az Önkormányzat új lakás vásárlásához, vásárolandó önkormányzati bérlakás bérbe adásával, lakás bérleti díjának megfizetéséhez, megrongálódott lakásfelújításához, felépítéséhez kamatmentes kölcsönt, részben vagy egészben vissza nem térítendő támogatást nyújthat a rászoruló családoknak.

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya 
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai
I. A költségvetési támogatással vásárolt önkormányzati tulajdonú ingatlannal kapcsolatos megállapítás
A néhai nagyszülő ingatlana az 1999. év június-júliusi esőzések következtében vált véglegesen lakhatatlanná, ezt követően indult meg az önkormányzat részéről az ingatlanvásárlás, és annak helyreállítása.
A vizsgált ügyben megállapítottam, hogy a költségvetési hozzájárulás segítségével megvásárolt, önkormányzati tulajdonba került ingatlanba a kárt szenvedett állampolgár nem költözött be. Az önkormányzat válaszában a maghiúsulásra vonatkozóan történt utalás azzal, hogy a károsult nagyszülő a lányához költözött Pásztóra, és már nem kívánt visszaköltözni Kutasóra. Ennek írásba foglalása azonban elmaradt, illetve ez a nyilatkozat az iratok között nem volt fellelhető.
Az ingatlan rendeltetésével és adminisztrációs feladatok elvégzésével kapcsolatban a közigazgatási hivatal is kifejtette álláspontját, mellyel egyetértek. (Nagyszülő lakhatásának biztosítása, a beköltözhetőségről való értesítés, a károsulttal való szerződéskötés, továbbá álláspontom szerint az utóbbi elmaradása esetén ennek adminisztrálása.) Nem vitás, hogy a vis maior kárt szenvedett nagyszülő anyagi körülményei miatt nem volt abban a helyzetben, hogy ő maga rendbe hozza ingatlanát, esetleg már jóval korábban sem volt módja a karbantartási munkálatokat elvégezni, elvégeztetni. Ezt méltányolta az állam, amikor anyagiakban a károsult állampolgár lakhatási körülményeinek megoldására az önkormányzatot támogatta ingatlan vásárlása céljából.
Megállapítottam, hogy az összes körülmény figyelembevételével az önkormányzat eljárása alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot nem okozott. A kárt szenvedett (néhai) ingatlantulajdonos vonatkozásában azonban mind a szociális joggal, mind a jogbiztonság követelményével összefüggésben az lett volna a célravezető önkormányzati eljárás, ha a károsult állampolgár szerződéskötési körülményeinek elmaradását az önkormányzat megfelelően dokumentálja. A jövőben célszerű ezen hiányosság kiküszöbölésére is gondot fordítani.
II. A panaszos kérelme a lakásbérleti szerződésre vonatkozóan.
Az 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése szerint „Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.” 
A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény hatályba lépésétől az önkormányzatok a lakásgazdálkodás során nem gyakorolnak hatósági jogkört, hanem az ilyen jogviszonyokban a polgári jog szabályai szerint, mint tulajdonosok a bérlőkkel egyenlő jogú bérbeadóként szerepeltek. A lakások bérbeadásáról az önkormányzat tulajdonosi jogkörében az igények és a lehetőségek mérlegelésével hoz döntést, és azzal szemben nincs mód jogorvoslatra, és azt az országgyűlési biztos sem vizsgálhatja felül.
Nem tartozik az Obtv. hatálya alá az önkormányzat illetékes bizottságának a mérlegelési jogkörben hozott azon döntése sem, amellyel a pályázatokat, a bérbeadására irányuló méltányossági kérelmeket elbírálja.
A Magyar Köztársaság Alkotmányának 17. §-a leszögezi, hogy „A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.” E gondoskodás azonban nem jelenti azt, hogy az állam köteles lenne mindenki számára a rászorultságának megfelelően lakásvásárláshoz támogatást, vagy bérlakást biztosítani.
Az országgyűlési biztosok 1997-ben kezdeményezték, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy az Alkotmányból levezethető-e a hajlékhoz való jog. Az Alkotmánybíróság a 42/2000. (XI. 8.) AB határozatában leszögezte, hogy az állam – és ennek alapján az önkormányzat – nem köteles minden rászorultnak lakást biztosítani, csupán az élet védelmi kötelezettsége alapján a hajléktalanná vált személyek számára kell – különösen téli időszakban – szállásról gondoskodnia.
Az önkormányzatok a lakásprivatizáció miatt jelentős mértékben lecsökkent lakások közül a megüresedett és bérbe adhatóakat a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény alapján főszabályként pályázat útján adják bérbe. Az önkormányzat által kiírt pályázatra mindenki jogosult jelentkezni, aki a pályázati feltételeket vállalja. A pályázatokon kívül lakás bérbeadására csak a törvényben, vagy az önkormányzat rendeletében meghatározott esetekben, főként cserelakás biztosítási kötelezettség alapján van lehetősége az önkormányzatoknak.
A lakások bérbeadásának törvényben szabályozott eseteiben a polgármester, vagy a szakterületért felelős alpolgármester jogosult dönteni, míg a mérlegelési jogkörbe tartozó első lakás bérbeadása ügyében, vagy a bérbe adható lakások bérlőinek kiválasztásakor az erre feljogosított bizottság, illetve a szervezeti működési szabályzat rendelkezése szerint közvetlenül a képviselő-testület jár el. Így történt ez a panaszos esetében is, amikor a kérelmet a testület megtárgyalta, és azt határozattal elutasította, egyben a panaszost tájékoztatta a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről.

Budapest, 2006. március 30.
Lenkovics Barnabás sk.