Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 1121/2004. sz. ügyben

Előadó: dr. Hajas Barnabás

Az eljárás megindulása
Hajdúböszörmény Város alpolgármestere azt sérelmezve fordult hivatalomhoz, hogy a városban – nem fogható a Magyar Televízió Rt. Debreceni Körzeti Stúdiójának műsora. 
Tekintettel arra, hogy a beadványban felvetett probléma alapján a véleménynyilvánítás szabadsága (Alkotmány 61. § (1) bekezdés) sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja nem volt kizárható, vizsgálatot rendeltem el. Vizsgálatom eredményes befejezése érdekében az Antenna Hungária Magyar Műsorszóró és Rádióhírközlési Rt. (a továbbiakban: AH Rt.) vezérigazgatóját, a Magyar Televízió Rt. (a továbbiakban: MTV Rt.) elnökét, az Országos Rádió- és Televízió Testület (a továbbiakban: ORTT) elnökét, és a Nemzeti Hírközlési Hatóság (a továbbiakban: NHH) elnökét vizsgálat tartására és annak eredményéről való tájékoztatásra, valamint a rendelkezésre álló dokumentumok megküldésére kértem.

A megállapított tényállás
A panasz, és a megkeresett szervektől kapott tájékoztatás alapján megállapítottam, hogy Hajdú-Bihar Megye területének jelentős részén – bár az MTV Rt. m1 műsorának vétele megoldott – az MTV Rt. Debreceni Körzeti Stúdiójának műsora valóban nem, csak az MTV Rt. Miskolci Körzeti Stúdiójának műsora fogható. 
Megállapítottam azt is, hogy a problémáról valamennyi általam megkeresett szerv hosszabb ideje tud, a problémát mégsem sikerült megoldani. Valamennyi megkeresett szerv vezetője kifejtette, hogy mindenképp több hatóság együttműködése szükséges ahhoz, hogy a kérdést, az egyes körzeti stúdiók vételkörzete lakosságának megelégedésére tudják rendezni. A jelenlegi technológia mellett azonban – a frekvenciák elosztására vonatkozó nemzetközi szerződésekre is figyelemmel – nem képesek biztosítani, hogy az MTV Rt. Debreceni Körzeti Stúdiójának műsora Hajdú-Bihar Megye teljes területén elérhető legyen. A kívánt színvonal elérésére a földfelszíni digitális televíziós műsorszórás lenne csak alkalmas.

Az érintett alkotmányos jog
A Magyar Köztársaság Alkotmánya
61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.

A vizsgálat megállapításai
1. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos hatásköre a hatóságok, illetve közszolgáltatást végző szervek eljárására, ennek során hozott határozatára, illetve a hatóság intézkedésének elmulasztására terjed ki. A hatóság fogalmát az Obtv. 29. §-a határozza meg, amelynek (1) bekezdés a) pontja alapján az NHH-ra, mint közigazgatási feladatot ellátó szervre, az országgyűlési biztosok vizsgálati jogköre kiterjed. 
Ezt követően azt vizsgáltam, hogy az AH Rt., az ORTT – jelen ügyben nem hatósági eljárására – és az MTV Rt. eljárására, döntéseire, vagy ezek elmaradására kiterjed-e vizsgálati jogosultságom. Az Obtv. 29. § (1) bekezdése csak a hatóság fogalmát határozza meg pontosan. Ezen túlmenően az Obtv. az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak.
Az országgyűlési biztosok eddigi gyakorlatában minden esetben közszolgáltatók a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szervek, különösen pedig azok, amelyek esetében az érintettnek nincs reális lehetősége annak megválasztására, hogy az igényelt szolgáltatást kitől vegye igénybe, tekintettel arra, hogy az csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől vehető igénybe. Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy az említett szervek ügyben betöltött szerepe alapján – mint közszolgáltatást végző szervek – eljárását is vizsgálhatom. 

2. Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény 10. Cikke rendelkezik a véleménynyilvánítás szabadságáról. Ennek értelmében mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. Ez a jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék megismerésének és közlésének szabadságát országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhasson. Ez a Cikk nem akadályozza, hogy az államok a rádió-, televízió- vagy mozgókép vállalatok működését engedélyezéshez kössék. E kötelezettségekkel és felelősséggel együttjáró szabadságok gyakorlása a törvényben meghatározott, olyan alakszerűségeknek, feltételeknek, korlátozásoknak vagy szankcióknak vethető alá, amelyek szükséges intézkedéseknek minősülnek egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi sértetlenség, a közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogai védelme, a bizalmas értesülés közlésének megakadályozása, vagy a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából.
Az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.) AB határozatában kifejtette, hogy „[a] szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték és igazságtartalmára tekintet nélkül védi… A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga.”
Az Alkotmánybíróság szerint „[a] »sajtó« a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze. Ahogy a sajtószabadság joga a véleménynyilvánításhoz való jogból mint anyajogból vezethető le, úgy a véleménynyilvánításhoz való jog kitüntetett volta is annyiban vonatkozik a sajtó szabadságára, amennyiben az a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogát szolgálja.
A sajtó nemcsak a szabad véleménynyilvánítás eszköze, hanem a tájékoztatásé is, azaz alapvető szerepe van a véleményalkotás feltételét képező tájékozódásban. Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése is egymás mellett tartalmazza a szabad véleménynyilvánításhoz, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jogot.
A sajtószabadságnak elsősorban külső korlátai vannak (amelyek a sajtó sajátosságainak megfelelő speciális intézményekben is testet öltenek, amilyen pl. a sajtóhelyreigazítás vagy a „nagy nyilvánosság” kritériuma a büntetőjogban). A sajtószabadságot azonban elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja; ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. A tájékozódáshoz való jog, vagyis az információszabadság anyagi és eljárási garanciáit az állam elsősorban másutt, az adatokhoz való hozzájutásnál építi ki, nem sajátosan a sajtóra, hanem bárkire nézve. Demokratikus közvélemény azonban csakis teljeskörű és tárgyilagos tájékoztatás alapján jöhet létre. Ennek megfelelően az Alkotmány a véleményalkotáshoz nélkülözhetetlen tájékozódáshoz való jogot érvényesíti is a sajtószabaság fent vázolt koncepciója korlátjaként, de csupán az elkerülhetetlen mértékben: kifejezetten kötelezi az Országgyűlést arra, hogy a tájékoztatási monopóliumokat törvénnyel akadályozza meg”. (37/1992. (VI. 10.) AB határozat )
Az előbbiekhez hasonlóan foglalt állást az Alkotmánybíróság 36/1994. (VI. 24.) AB számú határozatában, melyben kifejtette, hogy „[a] szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja, s nem annak tartalmára vonatkozik a szabad véleménynyilvánítás alapjoga. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt – különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat terméke.
A sajtó szabadságát arra figyelemmel kell garantálnia az államnak, hogy a sajtó a véleményalkotáshoz szükséges információszerzésnek, a véleménynyilvánításnak és véleményformálásnak kitüntetett fontosságú eszköze. Ahogy a sajtószabadság a véleménynyilvánításhoz való jogból mint anyajogból vezethető le, úgy a véleménynyilvánításhoz való jog kitüntetett volta is annyiban vonatkozik a sajtó szabadságára, amennyiben az a véleménynyilvánítás alkotmányos alapjogát szolgálja.” 
Az előbbieket a 18/2000. (VI. 6.) AB határozatban pedig a következőképp foglalta össze: „Az Alkotmánybíróság ez alkalommal is fontosnak tartja annak hangsúlyozását, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jog a véleményt annak érték- és igazságtartalmára tekintet nélkül védi. A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül. Vagyis az egyéni véleménynyilvánítás, a saját törvényei szerint kialakuló közvélemény, és ezekkel kölcsönhatásban a minél szélesebb tájékozottságra épülő egyéni véleményalkotás lehetősége az, ami alkotmányos védelmet élvez. Az Alkotmány a szabad kommunikációt – az egyéni magatartást és a társadalmi folyamatot – biztosítja. Ebben a processzusban helye van minden véleménynek, jónak és károsnak, kellemesnek és sértőnek egyaránt – különösen azért, mert maga a vélemény minősítése is e folyamat terméke.”
Az előzőekre tekintettel megállapítottam, hogy már önmagában az a körülmény, hogy a véleményalkotáshoz szükséges információk nem juthatnak el a helyi lakosság jelentős részéhez, a véleménynyilvánítás szabadságával összefüggő visszásság közvetlen veszélyét hordozza magában.
3. Ezt követően azt vizsgáltam, hogy a megállapított alkotmányos joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélye, valamint az érintett hatóság és közszolgáltatást végző szervek eljárása között van-e okozati összefüggés, vagyis a visszásság közvetlen veszélyét az érintett szervek valamelyikének eljárása okozhatja-e? 
Megállapítottam, hogy a feltárt problémáról valamennyi érintett szerv hosszabb ideje tudott, és vizsgálta is, hogy milyen módon lehet biztosítani a Debreceni Körzeti Stúdió adása vételének lehetőségét valamennyi Debrecen-környéki település lakói részére. Az érintett szervek egyetértettek abban, hogy műszaki okokra vezethető vissza, hogy az érintett területen élők számára a Debreceni Körzeti Stúdió adása nem elérhető.
Az NHH-tól kapott tájékoztatás szerint „Frekvenciagazdálkodási szempontból megállapítható, hogy a debreceni körzeti televízió műsorral ellátott vételkörzet igényelt mértékű növelésére, új analóg televízió műsorszóró adók nemzetközi egyeztetésére nincs lehetőség.” Az NHH hatásköre ugyanakkor nem terjed ki az MTV Rt. m1 adóhálózaton sugárzott körzeti műsorokra, így az MTV Rt. körzeti műsorai struktúrájának meghatározására, vagy annak befolyásolására sem. 
Az AH Rt. műsorterjesztési vezérigazgató-helyettese arról tájékoztatott, hogy évek óta keresik az MTV Rt-vel közösen a megoldást a vételkörzet növelésére, azonban mindezidáig egyetlen javaslat sem volt megvalósítható, illetve nem hozta volna meg a kívánt eredményt. 
Az ORTT az MTV Rt. műsorszolgáltatási jogosultsága érvényességi idejének meghosszabbítása kapcsán folytatott eljárás befejezéséről, illetve annak esetleges eredményéről nem kaptam tájékoztatást, ezért erre vonatkozó megállapításokat jelentésem nem tartalmaz.
Összességében az érintett szervek eljárása és a fennálló alkotmányos joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélye közötti okozati összefüggésre utaló körülményt nem találtam, vagyis nem az ügyben érintett szervek mulasztására vezethető vissza a feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélye.
Megállapítottam viszont, hogy a földfelszíni digitális rádiós és televíziós műsorszolgáltatásra és műsorszórásra vonatkozó szabályokat jelenleg nem tartalmaz a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény, vagyis a feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásság közvetlen veszélyét a törvényi szabályozás hiánya/hiányossága okozza.

Intézkedésem
A feltárt véleménynyilvánítási szabadsággal összefüggő visszásság közvetlen veszélye megszüntetése érdekében, az Obtv. 25. §-a alapján javaslom az Országgyűlésnek, hogy a Médiatv. módosításával/kiegészítésével teremtse meg a földfelszíni digitális televíziós és rádiós műsorszolgáltatás, valamint műsorszórás jogszabályi feltételeit. Ennek során fordítson kiemelt figyelmet a jogrendszer koherenciájára és az Alkotmány 61. § (4) bekezdésében foglalt kötelezettségének – miszerint a közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezéséről, továbbá a kereskedelmi rádió és televízió engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges – teljesülésére.

Budapest, 2006. február 23.

Takács Albert sk.