Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 5887/2003. számú ügyben

Ügyintéző: dr. Szántó Eszter

Az eljárás megindulása
A panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában Csobánka Község Önkormányzata jegyzőjének birtokvédelmi eljárását tartotta sérelmesnek. Előadta, hogy volt élettársa kapcsolatuk megszűnését és a panaszos kizárólagos tulajdonát képező ingatlanból való elköltözését követően birtokvédelmet kért a jegyzőtől. A panaszos a jegyző eljárásával kapcsolatban aggályosnak tartotta, hogy a birtokvédelmi eljárás több mint 10 hónapig tartott, valamint, hogy a személyes meghallgatásra történő idézése ellenére a jegyző meghallgatása nélkül hozott határozatot. A panasz alapján vizsgálatot indítottam és tájékoztatást kértem Csobánka község jegyzőjétől. 

A megállapított tényállás
A megküldött iratok alapján az alábbi tényállást állapítottam meg. 
A panaszos volt élettársa 2002. november 6-án azért terjesztett elő birtokvédelmi kérelmet Csobánka község jegyzőjénél, mert a panaszos lecserélte az ingatlanon a zárakat. Az eljárásban – ügyszáma: 3112/2002 – a Szentendrei Földhivataltól bekérték az ingatlan tulajdoni lapját (2002. november 25.). A panaszos volt élettársa december 9-én mihamarabbi intézkedést kért.
Az iratok között ezt követően a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal 2003. augusztus 6-án kelt felszólítása szerepel, amely a kilenc hónapja lezáratlan eljárás soron kívüli lefolytatására hívta fel a jegyzőt. A jegyző tájékoztatása szerint a 3112/2002. szám alatt indult eljárás ügyintézőjének közszolgálati jogviszonya 2002. december 1-vel megszűnt, ezt követően másik ügyintéző vette át az ügyet. „A 2002-es év zárása után, a 2003. január hónapban készített ügyirat-statisztika kimutatása alapján a 3112/2002. sz. ügyirat lezárásra került, az irattárba lett elhelyezve.” A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal utasítását követően „derült csak fény” a „3112/2003. sz. ügyirat hiányosságaira”.  A második ügyintéző felelősségre vonására nem volt lehetőség, mivel a „köztisztviselő tartósan betegállományban tartózkodott”, majd közszolgálati jogviszonya 2003. szeptember 30-val megszűnt. A folyamatban lévő birtokvédelmi eljárás ezt követően újabb ügyintézőhöz került és új ügyszámot is kapott (3077/2003.). 
2003. szeptember 3-án az ügyintéző személyesen meghallgatta a kérelmezőt és jogi képviselőjét, majd szeptember 9-én kelt idézésében a panaszost szeptember 15-ére személyes meghallgatásra idézte. A tértivevény szerint a panaszos az idézést szeptember 23-án vette át. A jegyző szeptember 15-én birtokvédelmi határozatot hozott, amelyben megállapította a panaszos birtoksértő magatartását és kötelezte, hogy az eredeti állapotot három napon belül állítsa helyre. A panaszos ezt követően a Szentendrei Városi Bíróságtól kérte a határozat megváltoztatását, egyúttal kérte a határozat végrehajtásának felfüggesztését. 
A kérelmező szeptember 29-én, majd november 12-én kelt beadványaiban kérte a birtokvédelmi határozat végrehajtását, mely következtében a jegyző elrendelte határozatának karhatalommal történő végrehajtását. Ez sikertelen volt, mivel a panaszos kórházi kezelése miatt nem tudott megjelenni. Ezt követően 2003. december 11-én kelt határozatával a jegyző 40.000 Ft. pénzbírsággal sújtotta a panaszost.

Az ügy jogszabályi háttere
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 
191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(2)
(3) A jegyző az eredeti birtokállapotot helyreállítja, és a birtoksértőt e magatartásától eltiltja, kivéve ha nyilvánvaló, hogy az, aki birtokvédelemért folyamodott, nem jogosult a birtoklásra, illetőleg birtoklásának megzavarását tűrni volt köteles. Határozatot hozhat továbbá a jegyző a hasznok, károk és költségek kérdésében is.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani.
192. § (1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását.
Ptké. 26. § (1) A birtokvita eldöntésére a községi, városi, fővárosi kerületi jegyző (a továbbiakban: jegyző) illetékes.
(2) A jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.
(4) A bíróság elrendelheti a birtoklás kérdésében hozott határozat végrehajtásának felfüggesztését, ha a rendelkezésre álló adatok alapján a határozat megváltoztatása várható.
Ptké. 28. § (1) A jegyző határozatát meghozatala után haladéktalanul írásban közölni kell.
(2) A határozatot sérelmesnek tartó fél az ellenérdekű fél ellen a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül indíthat keresetet. A határidő elmulasztása esetén igazolásnak van helye; az igazolás felől a bíróság dönt.

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
16. § (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be, továbbá jogszabály lehetővé teheti a kérelem elektronikus dokumentumban történő benyújtását, erre a célra elektronikus forma rendszeresíthető.
(3) A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával.
22. § (1) Azt, akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a közigazgatási szerv arra kötelezheti, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg; erre a közigazgatási szerv határnapot vagy határidőt jelöl meg. Az ügyfél nem kötelezhető megjelenésre az általa kezdeményezett eljárásban.
(2) Az idézést általában úgy kell közölni, hogy azt az idézett a meghallgatását megelőzően legalább öt nappal megkapja, és a megjelenés őt a munkájában lehetőleg ne akadályozza.
23. § (1) Az idézésben meg kell jelölni, hogy a közigazgatási szerv az idézett személyt milyen ügyben és milyen minőségben (ügyfélként, tanúként stb.) kívánja meghallgatni. Az idézett személyt figyelmeztetni kell a megjelenés elmulasztásának következményeire.
(2) Idézni írásban vagy távbeszélőn lehet. A távbeszélőn történő idézésről feljegyzést kell készíteni.
26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.
27. § (1) Az ügyfélnek joga van ahhoz, hogy az eljárás során írásban vagy szóban nyilatkozatot tegyen, vagy a nyilatkozattételt megtagadja. Ha az ügyfél nem nyilatkozik, vagy a kért adatot nem közli, a közigazgatási szerv a rendelkezésére álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti. Erre az ügyfelet figyelmeztetni kell.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
(2) Az ügyfél kérelmére indult eljárásban - jogszabályban meghatározott esetben - a kérelemnek helyt adó határozathoz fűződő jogkövetkezményeket kell alkalmazni akkor is, ha a közigazgatási szerv az előírt határidőn belül a kérelem teljesítését nem tagadta meg.
43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
45. § (1) A határozatot kézbesítés útján kell közölni, a jelen levő ügyféllel azonban - ha jogszabály nem zárja ki - kihirdetés útján is közölni lehet. 

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai
Az iratok áttekintését követően megállapítom, hogy a panaszos volt élettársa beadványa alapján indult birtokvédelmi eljárás határozattal lezárult, a panaszos ennek a határozatnak a megváltoztatását bíróságtól kérte.  
A birtokvédelmi eljárásra, mely megindításának feltételeit a Polgári Törvénykönyv (1959. évi IV. törvény, a továbbiakban: Ptk.) szabályozza, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) szabályait kell alkalmazni. Az Áe. VII. fejezetében biztosított jogorvoslatok a birtokvédelmi határozattal szemben nem vehetők igénybe, a Ptk. ugyanis kimondja, hogy a „jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs” (191. § (4) bekezdés). Szintén a Ptk. szabályozza a határozattal szemben igénybe vehető jogorvoslatot is. A 192. § (1) bekezdése szerint az „a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását”. 
A per azonban – mivel nem az Áe. által biztosított jogorvoslatról van szó - nem a határozatot sérelmesnek tartó fél és a hatóság, hanem a határozat által jogosított, illetve a kötelezett között folyik. Tehát a perre a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény általános szabályai és nem a különleges eljárások között szabályozott közigazgatási perek rendelkezései vonatkoznak. 
A két bírósági eljárás tartalmában abban különbözik, hogy míg a közigazgatási perben a fél jogszabálysértésre hivatkozva kérheti a határozat felülvizsgálatát (Áe. 72. § (1) bekezdés), és a bíróság a megelőző közigazgatási eljárás egészét megvizsgálja, addig a birtokvédelmi határozat megváltoztatása iránt indult perben a bíróság kizárólag a birtokvédelem kérdésében a birtokláshoz való jogosultság alapján dönt, tehát a jegyző eljárását nem vizsgálja felül. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) szerint az „országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte, vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva”(16. § (1) bekezdés). Az Obtv. alkalmazásában nem minősül hatóságnak a bíróság (29. § (2) bekezdés e) pont). 
Az Obtv. fentebb idézett két bekezdése alapján tehát nincs hatásköröm a folyamatban lévő, a birtokvédelmi határozat megváltoztatására irányuló polgári per vizsgálatára.
Tekintettel azonban arra, hogy a per nem terjed ki az Áe. alapján lefolytatott birtokvédelmi eljárás menetére, ennek vizsgálatára van lehetőségem.  Az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kimondta, hogy a „jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények.”

Az érkeztető bélyegző tanúsága szerint Csobánka község jegyzője előtt a panaszos volt élettársa által kezdeményezett birtokvédelmi eljárás 2002. november 6-án indult, a határozat 2003. szeptember 15-én született. 
Mivel a Ptk. birtokvédelemről szóló fejezete nem tartalmaz az eljárás lefolytatásának határidejére vonatkozó eltérő szabályokat, az ügy intézésére az Áe. szabályait kell alkalmazni. Az Áe. 15. §-ának (1) bekezdése szerint az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől számított 30 napon belül kell meghozni. Megállapítom, hogy a határozat a kérelem előterjesztését követően több mint tíz hónap elteltével születetett meg, ami messze túllépte az Áe-ben rögzített határidőt. A határidő túllépése szempontjából érdektelen, hogy hány ügyintézője volt az ügynek, illetve, hogy valamely ügyintéző betegség miatt nem tudott eljárni. A jegyzőnek gondoskodnia kellett volna arról, hogy határidőn belül, illetve az Áe. által biztosított határidő hosszabbítás igénybevételével határozatot hozzon. A határidő hosszabbításra vonatkozó feljegyzés azonban a megküldött iratok között nem szerepel.
	A hatóság ezért az eljárás elhúzásával az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével és az ennek részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott. 

	A panaszos 2003. szeptember 15-én tartandó személyes meghallgatását az ügyintéző szeptember 9-én kelt idézésében rendelte el. Az idézést a jegyző tájékoztatása szerint szeptember 10-én postázták. A tértivevény tanúsága szerint a panaszos az idézését, az időközben szeptember 15-én meghozott határozattal együttesen, szeptember 23-án vette át. Az Áe. idézésre vonatkozó szabályai szerint azt, „akinek személyes meghallgatása az eljárás során szükséges, a közigazgatási szerv arra kötelezheti, hogy előtte vagy a megjelölt helyen jelenjen meg” (22. § (1) bekezdés). A 22. § (2) bekezdése szerint az idézést általában úgy kell közölni, hogy a megidézett azt a meghallgatását megelőzően legalább öt nappal megkapja.
	Megállapítom, hogy a panaszos az idézést a meghallgatás napját követő egy héttel kapta meg. A hatóság tehát a határozatát a panaszos idézésére vonatkozó tértivevény beérkezésének bevárása nélkül hozta meg.
	Az Áe. kimondja, hogy a „közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le (26. § (1) bekezdés). A panaszos meghallgatásáról a hatóság maga döntött. Miután a panaszos nem jelent meg a személyes meghallgatásán, emellett az idézésre vonatkozó tértivevény sem érkezett vissza a hatósághoz, a jegyző meghozta a határozatot. A határozat indokolása megállapítja, hogy a jegyző a panaszost személyes meghallgatásra idézte, „aki a meghallgatáson nem jelent meg”. Azonban a határozat indokolása nem tér ki arra, hogy ezt követően miért mellőzte a hatóság – korábbi döntésével szemben – a panaszos meghallgatását. 
	Megállapítom, hogy a jegyző eljárása, így a panaszos személyes meghallgatásra történő idézés kézbesítését igazoló tértivevény vizsgálata nélkül hozott határozata, valamint a határozat indokolásából annak elmaradása, hogy a panaszos személyes meghallgatását miért mellőzte a hatóság, visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével és az ennek részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben. 

	A panaszos sérelmesnek tartotta azt is, hogy bár a Szentendrei Városi Bíróságtól keresettel kérte a birtokvédelmi határozat megváltoztatását és a határozat végrehajtásának felfüggesztését, a kereset előterjesztését követően a jegyző megkísérelte a határozat végrehajtását. Ennek keretében először elrendelte a karhatalommal történő végrehajtást, majd ennek sikertelenségét követően pénzbírsággal sújtotta a panaszost. A panaszos véleménye szerint a bírósági eljárás megindulására tekintettel a jegyző által megindított végrehajtás jogszabálysértő. A Ptké. 26. §-ának (2) és (4) bekezdése szerint a jegyzőnek a birtoklás kérdésében hozott határozatát annak meghozatalától számított legkésőbb három napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik. A fél keresetindítása esetén a bíróság a határozat végrehajtását felfüggesztheti. Amennyiben azonban a bíróság ezzel a jogával nem él, úgy a jegyző jogosan gondoskodik a határozat végrehajtásáról. Ezért a jegyzőnek a birtokvédelmi határozata végrehajtására tett intézkedései nem okoztak alkotmányos joggal összefüggő visszásságot.

Kezdeményezés

	Tekintettel arra, hogy a birtokvédelmi határozat megváltoztatása iránt bírósági eljárás van folyamatban, hatásköröm hiányában erre vonatkozóan kezdeményezéssel sem élhetek.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a jegyzőt, hogy a jövőben fokozottan figyeljen és munkatársait is figyelmeztesse a birtokvédelmi eljárások során az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szabályainak betartására. 

Budapest, 2004. április

Lenkovics Barnabás