Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének
Jelentése
az OBH 2343/2003. számú ügyben

Előadó: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A panaszos Gárdony község hulladékszállítási rendjét sérelmezte beadványában. Előadta, hogy üdülőingatlanukat évente néhány órára használják, ott nem keletkezik hulladék. Az önkormányzat mégis kötelezte őket hulladékszállítási díj megfizetésére. A panaszos a díj mértékét is sérelmesnek tartja, mivel véleménye szerint „az önkormányzat hatáskörében mindenki – egységesen – egész évi szemétszállítási díjat fizet, ha szemetel, ha nem”.
Az ügyben vizsgálatot indítottam és tájékoztatást kértem Gárdony Város aljegyzőjétől. 

A megállapított tényállás
Az aljegyző megküldte Gárdony Város Önkormányzat Képviselő-testületének a közterület tisztántartásáról, a települési szilárd hulladék gyűjtéséről és elszállításáról szóló 18/1995. (VII. 01.) sz. rendeletét (a továbbiakban: rendelet), valamint az azt módosító rendeleteket. Válaszában kitért arra, hogy 2003. április hónapban a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal törvényességi észrevételt tett, „a téma átfogó újraszabályozását 2003. június hónapban tűzi napirendre a Képviselő-testület”. Az új szabályozás megalkotását a nyáron elhalasztották a szeptember-decemberig terjedő időre. Ekkor azonban a folyékony hulladékról szóló helyi rendeletet dolgozták át, a települési szilárd hulladékról szóló rendelet továbbra is hatályban maradt, 2004. év elejétől csak a hulladékszállítási díjtételek összege változott meg. 

Az ügy jogszabályi háttere
2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
(2) Gazdálkodó szervezet akkor köteles a közszolgáltatás igénybevételére, ha a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett települési hulladékának kezeléséről
a) a 13. §-ban foglaltaknak megfelelően nem gondoskodik, vagy
b) azon a településen, ahol a gazdálkodó szervezet települési hulladéka keletkezik, a közszolgáltatás keretében nyújtott települési hulladékkezelés - a környezetvédelmi felügyelőség által igazoltan - környezeti szempontból a 13. §-ban meghatározottaknál lényegesen kedvezőbb megoldással történik.
(3) A közszolgáltatás kiterjed
a) a közszolgáltatás ellátására feljogosított hulladékkezelő (a továbbiakban: közszolgáltató) szállítóeszközéhez rendszeresített gyűjtőedényben, a közterületen vagy az ingatlanon összegyűjtött és a közszolgáltató rendelkezésére bocsátott települési szilárd hulladék elhelyezés céljából történő rendszeres elszállítására;
c) a települési hulladék ártalmatlanítását szolgáló létesítmény létesítésére és működtetésére.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét;
g) a közszolgáltatással összefüggő személyes adatok (közszolgáltatást igénybe vevő neve, lakcíme, születési helye és ideje, anyja neve) kezelésére vonatkozó rendelkezéseket;
h) a gazdálkodó szervezet számára - a 20. § (4) bekezdésében meghatározott kivétellel - a gazdasági tevékenységével összefüggésben keletkezett, nem elkülönítetten gyűjtött és a 13. § alapján nem hasznosított vagy ártalmatlanított hulladéka tekintetében a közszolgáltatás kötelező igénybevételét a 21. § (2) bekezdésében foglaltakra figyelemmel.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
(2) Az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját, az (1) bekezdésben foglaltak figyelembevételével, tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás.
(2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére.
(3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.
(4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.

242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
1. § A rendelet célja a hulladékgazdálkodás országos és helyi feladatainak hatékony ellátását elősegítő települési hulladékkezelési közszolgáltatás díjának (a továbbiakban: közszolgáltatási díj) megállapítására vonatkozó részletes szakmai követelmények meghatározása.
2. § (1) A rendelet előírásait a települési hulladék kezelésére, a települési önkormányzat (a továbbiakban: önkormányzat) által, a jogszabályoknak megfelelően szervezett közszolgáltatás díjának meghatározásakor kell alkalmazni.
7. § (1) A közszolgáltatási díj megállapítása – a díj kiszámítására vonatkozó előírások alapján – általános forgalmi adó nélkül számított egységnyi díjtételek meghatározásával történik. Az egységnyi díjtételt a 6. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott indokolt költségek, ráfordítások és a 6. § (3) bekezdése szerinti nyereség összege és a várható szolgáltatási mennyiség hányadosaként kell megállapítani.
(2) Az egységnyi díjtételek a következők:
a) a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás esetén a gyűjtőedényzet egyszeri ürítési díja, illetve az elszállításra átvett hulladék tömeg vagy térfogat szerint meghatározott díja;
(4) A fizetendő közszolgáltatási díj az egységnyi díjtétel és a szolgáltatás mennyiségének, illetve gyakoriságának a szorzata.
8. § (1) A 7. § (2) bekezdés a) pontja szerinti egységnyi díjtétel megállapításakor figyelemmel kell lenni arra, hogy a gyűjtőedényzet az ingatlantulajdonos vagy a közszolgáltató tulajdona-e. Ha a gyűjtőedényt külön bérlettel a közszolgáltató biztosítja, annak költsége a díjtétel megállapításánál nem vehető figyelembe.
(4) A közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője – a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében – meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni.

Az érintett alkotmányos jogok
1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

A vizsgálat megállapításai
Előzetesen rögzíteni kívánom, hogy az országgyűlési biztos 2000. év végén állampolgári panaszok alapján már vizsgálta a szóban forgó önkormányzati rendeletet (OBH 2089/1999, 1689/2000.). A vizsgálat több alkotmányos joggal összefüggő visszásságot tárt fel, ezért a biztos javasolta a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének, hogy kezdeményezze a rendelet módosítását. 
A jelen vizsgálatom során áttekintettem újra a rendeletet és az azt követő módosításokat. Mindenek előtt megállapítom, hogy az országgyűlési biztos hivatkozott jelentésében megfogalmazott azon aggály, miszerint alkotmányos joggal összefüggő visszásságot okoz, hogy a rendelet és annak – akkor még - kilenc módosítása nincs egységes szerkezetbe foglalva, változatlanul fennáll. A jelenlegi helyzet, a rendelet, valamint az azt módosító 15 további rendelet áttekintése, még nagyobb odafigyelést igényel. A lakosság számára a hulladékgazdálkodás rendjének áttekintése - ezen belül az őket elsődlegesen érintő díjak, és azok kiszámításának alapja – lehetetlen. Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában kimondta, hogy „a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon.”
Megállapítom, hogy ennek a követelménynek a rendelet és módosításainak jelenlegi szerkezete nem tesz eleget, ezért visszásságot okoz a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben. 
Változatlanul fennáll az az állítás is, hogy az ingatlantulajdonosok a hulladékszállítási díjat részben előre kötelesek megfizetni. A hulladékszállítási díj megfizetésére vonatkozó rendelkezéseket a 2000. november 8-án kelt ombudsmani jelentés eredményeképpen Gárdony Város Önkormányzata 21/2000 (XII. 20.) számú rendeletével módosította. Mivel azóta további módosítás e témában nem történt, a 12. § (4) bekezdésének jelenleg hatályos szövege szerint a „szemétszállítási díjat havi egyenlő részletekben lehet befizetni a szolgáltató pénztárába, vagy igény esetén két egyenlő részletben március 31., illetve szeptember 30-ig a szolgáltató által megküldött csekken”. Ez utóbbi rendelkezésből az következik, hogy a félévente fizetendő hulladékszállítási díjnak legalább a felét az ingatlantulajdonos előre köteles megfizetni. Ez pedig ellentétes a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) Kormányrendelet (a továbbiakban: kormányrendelet) 8. § (4) bekezdésével, mely szerint a „közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője - a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében - meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni”.
Azáltal, hogy az ingatlantulajdonosok a közszolgáltatás díjának egy részét előre kötelesek megfizetni, a rendelet visszásság közvetlen veszélyét okozza az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a képviselő-testület rendeletalkotási jogával – miszerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - összefüggésben. 
A hulladékszállítási díj meghatározását a 12. § (1) és (2) bekezdése tartalmazza. Az Alkotmánybíróság 26/1997. (IV. 25.) AB határozatával megállapította ezek alkotmányellenességét és megsemmisítette a rendelkezéseket. A határozat kimondta, hogy a rendelet „12. § (1) és (2) bekezdése – azáltal, hogy az életkörülményeik, így lakóhelyük szerint eltérő körbe tartozó személyekre vonatkozóan csupán csekély eltérést tartalmazó rendelkezést állapított meg, s nem alkotott az eltérő jellegű és rendeltetésű ingatlanok tulajdonosai csoportjait érintő, kellően differenciált szabályozást – nem tett eleget” a jogállamiság alkotmányos elvének.
A képviselő-testület 25/1997. (XII. 29.) számú rendeletében újraszabályozta a hulladékszállítási díj kiszabását. A 11. § (1) bekezdése „A”, „B” és „C” díjtételbe sorolta az ingatlanokat, attól függően, hogy milyen gyakran történik szállítás az adott ingatlanról. Az 12. § (1) bekezdése állapította meg a szemétszállítási díj egységnyi mértékét, melynek összege eltérő attól függően, hogy mely díjtételbe tartozik az adott ingatlan. Ez a bekezdés tartalmazza azt is, hogy kiket és milyen mértékű kedvezmény illet meg a hulladékszállítási díj megfizetése során. A 12. § (2) bekezdése szabályozta, hogy mi minősül a szemétszállítási díj megfizetés szempontjából egy egységnek, illetve, hogy milyen típusú ingatlanok tartoznak az „A”, „B” és „C” díjtételű csoportokba.
Ezt a szabályozást az elmúlt évek során több alkalommal módosították, elsősorban a díjtételek egységnyi mértékét, illetve a kedvezményezettek körét. A 15/2000 (IX. 25.) számú rendelet módosította a 11. § (1) bekezdését. Eszerint a „szemétszállítás lakó- és üdülőterületeken a (2.) pontban foglalt kivétellel heti kétszeri alkalommal történik. Egyik napon kizárólag a háztartási hulladék, másik napon kizárólag a komposztálható (kerti) hulladék kerül elszállításra. A szállítás rendjét a szállítási naptár tartalmazza.” A § kiegészült egy új bekezdéssel, mely kimondja, hogy a „szemétszállítás november, december, január, február hónapokban heti egy alkalommal történik. Ebben az időszakban a szolgáltató csak a háztartási hulladékot szállítja el”.
A rendelet 11. § (1) bekezdése új szabályozása hatályon kívül helyezte az „A”, „B”, „C” díjtételek meghatározását, azaz azokat a rendelkezéseket, amelyek rögzítették, hogy a különböző ingatlanokról milyen gyakran szállítják el a hulladékot. Ez azt vonta maga után, hogy a jelenleg hatályos szabályozás nem tesz megkülönböztetést aszerint, hogy az adott ingatlan állandóan lakott vagy üdülőingatlan. A hatályos 12. § (2) bekezdése alapján ugyanis nem lehet megállapítani, hogy az üdülőingatlanok mely ingatlantípusba tartoznak. Hiszen lehet egy üdülőingatlan úgy kialakítva, hogy az állandó lakás céljára szolgáló épületnek, de úgy is, hogy nem lakás céljára szolgáló építménynek minősüljön. Ebből következik, hogy az üdülőtulajdonosok nem aszerint kötelesek a hulladékszállítási díjat megfizetni, hogy mennyi hulladékot termelnek az ingatlanon, hanem aszerint, hogy milyen minőségű építmény az üdülő. Így kialakulhat egy olyan helyzet, hogy az üdülőtulajdonos ugyanannyi hulladékszállítási díjat fizet, mint az állandó lakos. Az ilyen szabályozás és gyakorlat ellentétes a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) azon rendelkezésével, mely kimondja, hogy a közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan kell megszabni, az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a település jellegére tekintettel, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani (25. § (1)-(2) bekezdés). Az, hogy a rendelet szóban forgó rendelkezései nem felelnek meg a Hgt-ben foglaltaknak, visszásságot okoz a jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményével és a képviselő-testület rendeletalkotási jogával – miszerint a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - összefüggésben. 
Végül megállapítom, hogy a rendelet preambulumában változatlanul az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény felhatalmazására hivatkozik, miközben 2001. január 1-én hatályba lépett a Hgt. Azaz már három éve a Hgt. szabályai irányadóak a hulladékgazdálkodás rendjére, mely törvény és végrehajtásáról szóló kormányrendeletek átfogóan szabályozzák a témát, részletesen ismertetve az önkormányzatok feladatait, a megalkotandó helyi rendeletek tartalmi elmeit. Azáltal, hogy a rendelet egy már nem a hulladékgazdálkodást szabályozó törvény felhatalmazására hivatkozik és ezért szabályozása nincs összhangban a magasabb szintű jogszabályok előírásaival, ugyancsak visszásságot okoz az Alkotmányban deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben.

Ajánlás
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Fejér Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. § (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja meg teljes egészében Gárdony város önkormányzatának szóban forgó rendeletét és annak eredményétől függően, tegye meg a szükséges intézkedéseket.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlással kapcsolatos álláspontjáról 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2004. június 16.

Takács Albert sk.