OBH 1182/2002.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Szántó Eszter
Az eljárás megindulása
A panaszos – más üdülőtulajdonosok képviseletében – Leányfalu Nagyközség Önkormányzatának több eljárása miatt fordult az országgyűlési biztoshoz. Egyrészt sérelmesnek tartják, hogy annak ellenére kell szemétszállítási díjat fizetniük, hogy a szolgáltató nem viszi el az ingatlanuk elé kitett hulladékot. Másrészt, bár már beadványukban kérték, az önkormányzat nem gondoskodott az utcájuk megfelelő burkolattal való ellátásáról, amely a gépjárművel való közlekedést szinte lehetetlenné teszi. Végül sérelmezték azt is, hogy az önkormányzat nem válaszol a beadványukra.
Az ügyben az Alkotmányban deklarált jogállami jogbiztonság és az abból eredő tisztességes eljáráshoz való jog érintettsége miatt vizsgálatot indítottam. Ennek során megkerestem Leányfalu jegyzőjét, akitől tájékoztatást és az ügyben keletkezett iratok megküldését kértem.
A megállapított tényállás
Megkeresésemre a jegyző arról tájékoztatott, hogy a „Fácán utcában a szemétszállítási problémák megoldódtak. A község területén a szemétszállítást végző OTTO Kft. képviselőjével megállapodtunk, hogy minden hétfőn a Fácán utcából is a kapuk elől viszik el a zsákos szemetet.” A hulladékszállítást szabályozó rendeletet azonban nem csatolták a válaszlevélhez, ezért ismételt tájékoztatást kellett kérnem. Később a jegyző kiegészítette tájékoztatóját azzal, hogy 2002-ben az önkormányzat „zúzott kővel a Fácán utcát járhatóvá tette”, valamint a panaszos és társai beadványát megválaszolta.
Az ügy jogszabályi háttere
•	1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről
201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
(2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.
•	2000. évi XLIII. törvény a hulladékgazdálkodásról
20. § (1) Az ingatlan tulajdonosa, birtokosa vagy használója (a továbbiakban együtt: ingatlantulajdonos) köteles az ingatlanán keletkező, az ideiglenes tárolásra szolgáló (közműpótló) létesítmények, berendezések ürítéséből származó, illetve közüzemi csatornahálózatba vagy más módon befogadóba vagy szennyvíztisztítóba nem vezetett települési folyékony hulladékot, valamint a települési szilárd hulladékot a külön jogszabályban előírtak szerint gyűjteni, továbbá az annak begyűjtésére feljogosított hulladékkezelőnek átadni.
21. § (1) A települési önkormányzat kötelezően ellátandó közszolgáltatásként az ingatlantulajdonosoknál keletkező települési hulladék kezelésére hulladékkezelési közszolgáltatást (a továbbiakban: közszolgáltatás) szervez, és tart fenn.
(3) A közszolgáltatás kiterjed
a) a közszolgáltatás ellátására feljogosított hulladékkezelő (a továbbiakban: közszolgáltató) szállítóeszközéhez rendszeresített gyűjtőedényben, a közterületen vagy az ingatlanon összegyűjtött és a közszolgáltató rendelkezésére bocsátott települési szilárd hulladék elhelyezés céljából történő rendszeres elszállítására;
c) a települési hulladék ártalmatlanítását szolgáló létesítmény létesítésére és működtetésére.
23. § A települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás tartalmát, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit - beleértve az egyes ingatlanfajtákra vonatkozó speciális szabályokat -, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit;
d) a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját, valamint a közszolgáltatás igénybevételének - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) a közszolgáltatással összefüggő - jogszabályban nem rendezett - települési önkormányzati feladat- és hatáskört;
f) az elvégzett szolgáltatás alapján az ingatlantulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, az alkalmazható díj legmagasabb mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit vagy a szolgáltatás ingyenességét.
25. § (1) A közszolgáltatás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan,
a) a közszolgáltatás jellegét,
b) a kezelt hulladék mennyiségét és minőségét,
c) a közszolgáltatást működtető szolgáltató hatékony működéséhez szükséges folyamatos ráfordításaihoz és a működés fejleszthető fenntartásához szükséges költségeket - beleértve a szolgáltatás megkezdését megelőzően felmerülő, a szolgáltatás ellátásához szükséges beruházások költségeit -, külön-külön meghatározva a szállítás és begyűjtés, illetve az ártalmatlanítás költségeit; utóbbi esetben a díjat, a kezelő létesítmény bezárását és lerakó esetén a bezárást követő utógondozás és harminc évig történő monitorozás költségeit
külön jogszabályban meghatározott módon figyelembe véve kell meghatározni.
(2) Az üdülőingatlan tulajdonosok esetében a közszolgáltatás díját, az (1) bekezdésben foglaltak figyelembevételével, tekintettel a település jellegére, az állandó lakóingatlan tulajdonosára meghatározott díjjal arányosan kell megállapítani.
26. § (1) A hulladékkezelési közszolgáltatás igénybevételéért az ingatlantulajdonost terhelő díjhátralék adók módjára behajtható köztartozás.
(2) A díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére.
(3) A felszólítás eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti.
(4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére.
•	242/2000. (XII. 23.) Korm. Rendelet a települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól
4. § (1) A települési hulladék kezelésére irányuló közszolgáltatás díját az önkormányzat képviselő-testülete a rendeletében meghatározott közszolgáltatással arányosan állapítja meg.
5. § A települési hulladék kezeléséért közszolgáltatási díjat kell fizetnie annak, aki a jogszabályok rendelkezései szerint a települési hulladék gyűjtésére és a közszolgáltatónak való átadására kötelezett.
8. § (4) A közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője - a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében - meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni.
•	1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, az épített és természeti környezet védelme, a lakásgazdálkodás, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a csatornázás, a köztemető fenntartása, a helyi közutak és közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; gondoskodás a helyi tűzvédelemről, közbiztonság helyi feladatairól; közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, a foglalkoztatás megoldásában; az óvodáról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás; a közösségi tér biztosítása; közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása; az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése.
(4) A települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészséges ivóvízellátásról, az óvodai nevelésről, az általános iskolai oktatásról és nevelésről, az egészségügyi és a szociális alapellátásról, a közvilágításról, a helyi közutak és a köztemető fenntartásáról; köteles biztosítani a nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülését.
•	1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
•	Leányfalu Nagyközség Önkormányzat Képviselő-testületének 1/2000. (I. 01.) rendelete a köztisztaságról, a települési környezet fenntartásáról, valamint a szervezett köztisztasági közszolgáltatás kötelező igénybevételéről
•	1949. évi XX. törvény A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
A vizsgálat megállapításai
Elsősorban Leányfalu Nagyközség Önkormányzatának a hulladékszállítással kapcsolatos rendeletét vizsgáltam, másodsorban pedig a panaszos üdülőtulajdonosok utcájának – Fácán utca - burkolata állapotával kapcsolatos beadvány elintézését.
Leányfalu Nagyközség Önkormányzata Képviselő-testületének a köztisztaságról, a települési környezet fenntartásáról, valamint a szervezett köztisztasági közszolgáltatás kötelező igénybevételéről szóló 1/2000. (I. 01.) rendelete (továbbiakban: rendelet) áttekintését követően az alábbiakat állapítom meg.
A rendelet kimondja, hogy a keletkező szemét mennyiségének megfelelő számú szemétgyűjtő edény és műanyag zsák beszerzése a tulajdonosok kötelezettsége (14. § (1)). A szolgáltatási díj mértékét azonban már a gyűjtőedényektől függetlenül úgy határozza meg, hogy az állandó lakosoknak évente, fejenként 2000 ft-ot kell fizetniük (de maximum lakásonként 10.000 ft-ot), míg az üdülőingatlanok tulajdonosainak ingatlanonként évente 4000 ft-ot (15. § (3)).
Az Alkotmánybíróság több alkalommal foglalkozott a hulladékszállítási díj arányos megállapításának kérdésével. Ezekben a határozataiban mind az ingatlanokban élők száma, mind az ingatlanok alapján megállapított hulladékszállítási díjat alkotmánysértőnek találta. Így a lakásokban élők száma alapján kiszabott hulladékszállítási díj kapcsán az Alkotmánybíróság az 52/2000. (XII. 18.) AB határozatában kimondta, hogy „a háztartáson belül együtt élő lakók száma alapján történő díjszámítási norma nem eredményezi a ténylegesen kibocsátott és elszállított szemét mennyiségét tükröző valós szolgáltatási díjat. Tény, hogy a szeméttárolókban elhelyezett szemét mennyisége, valamint az egyes háztartásban lakók száma között szoros összefüggés van, azonban a szolgáltatás igénybevételének mértéke szempontjából e két tényező nem feltétlenül meghatározó. Minthogy az Ör. (…) a lakossági szilárd hulladék gyűjtésének, elszállításának és ártalmatlanításának díjtételeit kizárólag a háztartásban élő személyek számához kötötte, e közszolgáltatás igénybevevőit megfosztotta attól a lehetőségtől, hogy a tényleges szemétkibocsátás mértékéhez igazodva fizessék az elvégzett szolgáltatás díját.”
Az üdülőingatlanok esetén számított díjjal kapcsolatban, pedig a 44/2001. (XI. 17.) AB határozatban az Alkotmánybíróság a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (továbbiakban: Hgt.) 25. §-ának (2) bekezdésére hivatkozva - az üdülőingatlanok esetében a közszolgáltatás díját a település jellegére tekintettel, az állandó lakóingatlan tulajdonosára megállapított díjjal arányosan kell megállapítani – minősítette törvénysértőnek azt a települési hulladékszállítási rendeletet, mely az üdülőterületi hulladékszállítás és ártalmatlanítás díját évi azonos összeg meghatározásával telkenként állapította meg, és nem vette figyelembe a Hgt. 25. § (1) bekezdésében meghatározott szempontokat, így különösen a kezelt hulladék mennyiségét.
Az Alkotmánybíróság idézett határozataira, valamint a magasabb szintű jogszabályban – Hgt. - foglaltakra tekintettel megállapítom, hogy a rendeletnek a hulladékszállítási díjjal kapcsolatos szabályozása mind az állandó lakosok, mind az üdülőingatlan tulajdonosok vonatkozásában az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal – a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal - összefüggésben visszásságot okoz.
A rendelet 15. §-ának (6) bekezdése a hulladékszállítási díj megfizetését úgy rendezi, hogy az „állandó bejelentett ingatlan tulajdonosának a szolgáltatási díjat évente két egyenlő részben kell megfizetnie a szolgáltató által meghatározott módon. Az első részletet minden év április 1-ig, a második részletet szeptember 30-ig. Az üdülő tulajdonosának a szolgáltatási díjat április 1-ig kell egy összegben befizetni.” A települési hulladékkezelési közszolgáltatási díj megállapításának részletes szakmai szabályairól szóló 242/2000. (XII. 23.) kormányrendelet (továbbiakban: kormányrendelet) ezzel szemben úgy rendelkezik, hogy „a közszolgáltatási díjat a közszolgáltatás igénybe vevője - a teljesített közszolgáltatás alapján, számla ellenében - meghatározott időszakonként utólag köteles megfizetni” (8. § (4)). Azáltal, hogy az állandó lakosoknak és az üdülőtulajdonosoknak a hulladékszállítási díj egy részét előre kell megfizetni, a rendelet ellentétes a magasabb szintű kormányrendelet idézett szabályával, mellyel az Alkotmányban deklarált jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal – a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal – összefüggésben visszásságot okoz.
További problémákat vet fel a rendelet szabályozása a díjhátralék behajtásával. A rendelet a Hgt.-vel összhangban kimondja, hogy a befizetni elmulasztott díj adók módjára behajtható köztartozás. A behajtás módját rendező szabályozás azonban már nem felel meg a Hgt. vonatkozó rendelkezésének. A rendelet szerint a fizetésre kötelezettet a szolgáltató hívja fel a tartozás esedékességét követően annak rendezésére, majd a megállapított határidő sikertelen elteltét követő 30 napon belül a behajtás végett megkeresi az illetékes önkormányzati adóhatóságot (15. § (7)-(9)). A Hgt. azonban szigorúbb határidőket állapít meg a behajtással kapcsolatban, amikor kimondja, hogy a díjhátralék keletkezését követő 30 napon belül a közszolgáltató felhívja az ingatlantulajdonos figyelmét a díjfizetési kötelezettségének elmulasztására és felszólítja annak teljesítésére. Ennek eredménytelensége esetén a díjhátralék keletkezését követő 90. napot követően a közszolgáltató - a felszólítás megtörténtének igazolása mellett - a díjhátralékot a települési önkormányzattól igényelheti. (26. § (2)-(3)). Azáltal, hogy a rendelet ezen szabálya is ellentétes a magasabb szintű Hgt-ben foglaltakkal, visszásságot okoz az Alkotmányban foglalt jogállamiság és az abból eredő jogbiztonság követelményével, valamint a 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal – a helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal – összefüggésben.
Megalapozottnak találtam a panasz azon részét is, miszerint vizsgálatom megkezdéséig a közszolgáltató a panasszal érintett utcában nem gyűjtötte össze a kitett zsákos hulladékot. Ezt egyébként a jegyző sem vitatta megkeresésemre küldött válaszában. Ebből következően az önkormányzat a Fácán utcai üdülőtulajdonosokat nem teljesített szolgáltatásért kötelezte hulladékszállítási díj megfizetésére. Ez ellentétes Leányfalu Nagyközség Önkormányzata rendeletével, a Hgt. és a kormányrendelet azon szabályával, miszerint a hulladékszállítás díját az elvégzett közszolgáltatással arányosan kell megállapítani, valamint a Ptk-ban megfogalmazott szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányossága követelményéve is. Ezért visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállami jogbiztonság, valamint az annak részét képező  tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.
Tekintettel azonban arra, hogy vizsgálatom során a jegyző intézkedett, hogy a Fácán utcából is elszállítsák a zsákos hulladékot, e körben ajánlást nem teszek.
A panasz útépítéssel összefüggő részével kapcsolatban megállapítottam - amit Leányfalu jegyzője is elismert megkeresésemre adott válaszlevelében -, hogy a hatóság majd egy éven át elmulasztotta az ezzel kapcsolatban az önkormányzatnak címzett lakossági beadvány megválaszolását, és intézkedés megtételét. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (továbbiakban: Áe.) szerint „az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg” (15. § (1)). Az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB határozatában az elintézési határidőkkel kapcsolatban kimondta, hogy az „Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon.”
Azáltal, hogy az önkormányzat eljárása során nem tartotta be az Áe. határidőkre vonatkozó szabályait, visszásságot okozott az Alkotmányban deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság, valamint a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben.
Vizsgálatom során a jegyző pótolta mulasztását, ezért e körben sem teszek ajánlás.
Megállapítottam végül, hogy Leányfalu Nagyközség Önkormányzata megkeresésemre csak többszöri – egy éven át tartó - levélváltást követően küldte meg az összes iratot, valamint több alkalommal a válasz beérkezésére adott határidőt is jelentős mértékben túllépte, mellyel nagymértékben megnehezítette vizsgálatom ésszerű időn belül való lefolytatását. Mindez sértette az állampolgári jogok országgyűlési biztosról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 18. §-ában meghatározott vizsgálati jogosultságomat, korlátozott alkotmányos feladataim ellátásában. Ezáltal a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben alkotmányos visszásságot okozott.
Tekintettel arra, hogy a vizsgálat lefolytatása alatt Leányfalu Nagyközségben több jegyzőváltás volt, a jelenleg hivatalban lévő jegyzőnek ajánlással nem élek, csak felhívom a figyelmét, hogy fokozottan figyeljen és munkatársait is figyelmeztesse az országgyűlési biztos megkeresésének időben történő teljesítésére.
Ajánlás
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. §-ának (1) bekezdése értelmében a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének lehetősége van arra, hogy az alkotmányos követelményeknek nem mindenben megfelelő önkormányzati rendelet módosítását kezdeményezze a feltárt alkotmányos visszásságok megszüntetése érdekében.
Ezért az Obtv. 20. §-ának (1) bekezdése alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a megállapított alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében az Ötv. 98. §-ának (2) és (3) bekezdései által biztosított törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja felül a rendelet - különös tekintettel a hulladékszállítási díj megállapításakor az arányosság követelményeire, a díjfizetés időpontjára és díjhátralék behajtására – előírásait, és annak eredményétől függően kezdeményezze a rendelet módosítását.
Kérem a hivatalvezetőt, hogy az ajánlásban foglaltakkal kapcsolatos álláspontjáról az Obtv. 20. §-ában foglaltak alapján 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2003. április 18.

Takács Albert