Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 6163/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna
A vizsgálat megindítása
Szabolcs-Szatmár-Bereg megye egyik gyermekjogi képviselője négy, 6 és 15 év közötti átmeneti nevelésben lévő gyermek (közülük ketten féltestvérek) ügyében kérte a segítségemet. A gyermekjogi képviselő álláspontja szerint a gyermekek gondozási helyének megváltoztatása – az ellátórendszer hiányosságai, továbbá differenciálatlansága miatt – szükségleteik figyelmen kívül hagyásával történt.
A beadványban foglaltak alapján felmerült a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonsághoz, valamint a gyermeki jogok sérelmének gyanúja, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján vizsgálatot indítottam. A Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Önkormányzat Területi Gyermekvédelmi Központjának (szakszolgálat) igazgatóját az ügyben kialakított álláspontja kifejtésére kértem. Kértem, hogy válaszához csatolja a gyermekek gondozási helyének megváltoztatása ügyében rendelkezésére álló dokumentumok másolatait.

Az érintett alkotmányos jogok
– A jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz fűződő jog "A Magyar Köztárság független, demokratikus jogállam." [Alkotmány 2. § (1)]
– Az állam alapvető jogvédelmi kötelezettsége: „A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.” [Alkotmány 8. § (1)]
– A gyermek védelemhez és gondoskodáshoz való joga „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” [Alkotmány 67. § (1)]

Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
1991. évi LXIV. törvény a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről (Gyermekjogi Egyezmény)
1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról (Gyvt.)
2007. évi XCII. tv. a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és a Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről (ENSZ Egyezmény)
149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
261/2002. (XII. 18.) Korm. rendelet a nevelőszülői, a hivatásos nevelőszülői és a helyettes szülői jogviszony egyes kérdéseiről (Korm. rendelet)
15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti és a gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (NM rendelet)

A megállapított tényállás
A kapott tájékoztatás és a rendelkezésemre bocsátott dokumentumok alapján a következő tényállás rögzíthető. A gyermekek gondozási helyének megváltoztatását a gyámok kezdeményezték. Az illetékes gyámhivatalok a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Gyermekvédelmi Szakértői Bizottságtól (szakértői bizottság) szakvéleményt kértek. A szakértői bizottság mind a négy gyermek esetében nevelőszülői elhelyezést javasolt. A szakszolgálat a gondozási hely kijelölése érdekében saját nevelőszülői hálózatán kívül megkereste a Baktalórántházai Gyermekvédelmi Központ, a Magyar Református Gyermekvédelmi Szolgálat és a Mátrai Szeretetszolgálat nevelőszülői hálózatát. A szakszolgálat a megkeresett nevelőszülői hálózatok mindegyikétől azt a visszajelzést kapta, hogy nem rendelkeznek a gyermekek szükségleteihez igazodó férőhellyel.
A gyermekek gondozási helyének megváltoztatására a kiegészítő szakvélemények birtokában, elhelyezési értekezletet követően került sor. Az igazgató válaszában elismerte, hogy a gondozási hely megváltoztatása tárgyában indult eljárások többször elhúzódnak. A szakszolgálat vezetője tájékoztatott arról is, hogy a jövőben a képzéseken – annak érdekében, hogy bővíthessék azon nevelőszülők körét, akik képesek az átlagtól eltérő szükségletű gyermekek teljes körű ellátására – kiemelt figyelmet fordítanak a nevelőszülők felkészítésére, továbbképzésére.
1. A különleges lakásotthonban nevelkedő féltestvérek esetében a gondozási hely megváltoztatására vonatkozó, 2010 májusában kelt kérelmet az indokolta, hogy a tanulási képességet vizsgáló szakértői bizottság szakvéleménye alapján a kislány nem sajátos nevelési igényű. A fiú enyhe értelmi fogyatékosságú, sajátos nevelést igényel, különleges szükségletű. A szakértői bizottság a testvérek további különleges lakásotthoni elhelyezését nem tartotta indokoltnak, együttes – lehetőleg a vér szerinti család lakóhelyén, vagy annak közelében lévő nevelőszülői, ennek hiányában lakásotthoni – elhelyezésüket javasolta.
A 2010. július 26-án tartott elhelyezési értekezleten – üres nyíregyházi nevelőszülői férőhely hiányában – a gyermekek lakásotthoni elhelyezését javasolták. A gyermekjogi képviselő elmondta, tudomása van arról, hogy a megyeszékhelyen van a testvérek együttes elhelyezését biztosító üres nevelőszülői férőhely. Erre tekintettel az elhelyezési értekezletet a szakszolgálat igazgatóhelyettese félbeszakította.
A 2010. augusztus 16-án tartott elhelyezési értekezlet a féltestvérek együttes elhelyezését egy Nyíregyháza-Sóstóhegyen élő nevelőszülőhöz javasolta. Ezt a Nyíregyházán élő anya és a 15 éves fiú elfogadta, az ötéves kislány életkora miatt az értekezleten nem vett részt. A javaslattal a gyermekjogi képviselő is egyetértett.
Nyíregyháza Város Gyámhivatala az 5041-67/2010. számú, 2010. augusztus 26-án kelt határozatával a gyermek gondozási helyének az elhelyezési javaslatban szereplő nevelőszülő háztartását határozta meg. 
2. A tízéves fiú két testvérével együtt lakásotthonban élt, gyámja ez év januárjában – tekintettel arra, hogy a gyermek magatartási problémái intézményi körülmények között nem voltak kezelhetők – kezdeményezte nevelőszülőhöz helyezését.
A februárban készült szakvélemény rögzíti a gyermek hiperaktivitását, beilleszkedési képtelenségét, testvéreivel és édesanyjával való ambivalens kapcsolatát, valamint fokozott igényét az egyéni törődésre. A szakvélemény szerint önmagában a gondozási hely megváltoztatásától nem várható a magatartási és a hiperaktivitási problémák enyhülése, elsődleges szempont, hogy a gyermek differenciáltan és személyre szabottan kapja meg a fejlesztéséhez szükséges terápiákat és foglakozásokat.
A gyermekvédelmi központ nevelőszülői hálózata a gyermek szükségleteinek megfelelő üres férőhellyel nem rendelkezett. A Magyar Református Gyermekvédelmi Szolgálat Nevelőszülői Hálózata a nevelőszülők felkészültsége, valamint a gondozási helyek alapján nem tudott a gyermek számára megfelelő nevelőszülőt javasolni. A gyermekkel találkozó potenciális nevelőszülők – annak ellenére, hogy a gyermekvédelmi központ a szokásos nevelőszülői díj 300%-át ajánlotta – nem vállalták a nevelését. Minderre tekintettel a 2010. július 6-án készült kiegészítő szakvélemény a gyermek pszichés állapotának megfelelő gyermekotthoni elhelyezést javasolt.
Tekintettel arra, hogy a szakszolgálat a javaslatot nem küldte meg a gyámhivatalnak májusban a hatóság az elhelyezési terv és javaslat megküldését ismételten kérte.
A júliusban tartott elhelyezési értekezleten a gyermek elmondta, hogy szeretne a lakásotthonban maradni. A gyermekvédelmi központ igazgatóhelyettese a résztvevőket tájékoztatta a nevelőszülői férőhely, illetve a gyermek nevelésére alkalmas nevelőszülő hiányáról. Az elhelyezési értekezletre meghívott tiszadobi gyermekotthon vezetője közölte, nem látja annak értelmét, hogy az egyszemélyes törődést igénylő gyermekeket másik lakásotthonba helyezzék, ugyanakkor nem zárkózott el attól, hogy a kisfiút a vezetése alatt álló intézmény gyermekotthoni részlegébe helyezzék. A gyermekvédelmi központ igazgatóhelyettese – a megfelelő nevelőszülő megtalálásáig – a gyermekotthoni elhelyezésére tett javaslatot. Az elhelyezési javaslattal a gyermekjogi képviselő is egyetértett.
Nyíregyháza Város Gyámhivatala az 5418/24/2010. VII. számú, 2010. július 28-án kelt határozatával a gyermek gondozási helyéül a tiszadobi gyermekotthont jelölte ki.
3. A hatéves, örökbefogadhatóvá nyilvánított kisfiú gondozási helyének megváltoztatását 2009 decemberében a gyámul kirendelt nevelőszülő kezdeményezte a gyermek fokozódó agresszivitása miatt. A gondozási hely 2010. februári, azonnali hatályú megváltoztatását az indokolta, hogy a kisfiú veszélyeztette a nevelőszülőnél nevelkedő további három – közülük két 3 éven aluli – gyermek testi épségét, ezért a nevelőszülő további nevelését nem vállalta. Tiszavasvári Város Gyámhivatala a gyermeket azonnali hatállyal a nyíregyházi befogadó otthonba helyezte.
A szakértői bizottság 2010 januárjában a gyermek vizsgálatát elvégezte és olyan nevelőcsaládba való elhelyezését javasolta, ahol a különleges szükségletű fiú egyedüli gyermekként, egyedi bánásmódban, személyes figyelemben részesülhet. A Szabolcs- Szatmár-Bereg Megyei Önkormányzat 1. sz. Tanulási Képességet Vizsgáló Rehabilitációs Bizottsága 2010. márciusi szakvéleményében megállapította, hogy a gyermek mentálisan retardált, sajátos nevelési igényű és oktatási intézményként egy tiszalöki speciális iskolát jelölt ki részére. A gyermek gondozására alkalmas és azt vállaló nevelőszülő a megkeresett nevelőszülői hálózatokban nem volt. Az április elhelyezési értekezleten – nevelőszülői férőhely hiányában – a gyermek kiscsoportos lakásotthoni elhelyezésére tett javaslatot. A gyermekjogi képviselő jelezte, hogy a pszichés problémával küzdő gyermek befogadó otthoni elhelyezése állapotának nem megfelelő. Az elhelyezési javaslattal – tekintettel arra, hogy a javasolt gondozási hely nem a gyermekvédelmi szakértői bizottság által meghatározott gondozási forma – a gyermekjogi képviselő nem értett egyet.
A szakértői bizottság 2010 júniusában kelt kiegészítő véleményében – a gyermek szükségleteihez igazodó nevelőcsalád megtalálásáig – a kisfiú gyermekotthoni elhelyezését javasolta. A következő elhelyezési értekezletet a szakszolgálat július elején tartotta és a gyermek részére kijelölt oktatási intézmény egyik lakásotthonába való elhelyezését javasolta. Ezzel a gyermekjogi képviselő az április elhelyezési értekezleten elhangzott indokok alapján nem értett egyet. Az értekezleten elhangzott, hogy a gyermek 2010. februári befogadó otthonban való elhelyezését követően pszichés állapota miatt többször volt kórházban, a befogadó otthon a gyermek mentális állapota miatt hosszú távon nem alkalmas nevelésére. A Tiszavasvári Városi Gyámhivatal Gyh. 587-23/2010 számú, 2010. július 9-i határozatával a gyermek gondozási helyéül az elhelyezési tervben szereplő lakásotthont jelölte ki.

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetben
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint az ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
Az Obtv. 29. §-a csak a hatóság fogalmát tartalmazza, a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket. (Lásd az OBH 6501/2001. számú jelentését)
A Gyvt. 95. §-ának (1) bekezdése értelmében a megyei, a fővárosi önkormányzat köteles biztosítani a gyermekvédelmi szakszolgáltatást. Az Obtv., és Gyvt. rendelkezései alapján a gyermekvédelmi szakszolgáltatást közszolgáltatásnak, a gyermekvédelmi szakszolgálatot közszolgáltatást végző szerveknek tekintem.

2. Az alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (9/1992. (I. 30.) AB határozat.)
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. (23/2005. (VI. 17.) AB határozat)
Az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogainak tiszteletben tartását és védelmét az Alkotmány 8. § (1) bekezdése deklarálja. Az állam intézményvédelmi kötelezettsége, magában foglalja azt is, hogy gondoskodnia kell az érvényesülésükhöz szükséges feltételekről. (64/1991. (XII. 17.) AB. határozat) A gyermekek esetében – akik életkoruknál fogva nem, vagy csak korlátozottan képesek jogaik védelmére – az államot ezen „aktív jogvédelmi” kötelezettség teljesítése fokozott felelősséggel terheli. A hivatkozott alapvető jogvédelmi kötelezettségen túl az Alaptörvény rögzíti a gyermeknek a család, az állam és a társadalom részéről megillető megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemhez és gondoskodáshoz való jogát is. A gyermek nevelése, fejlődésének biztosítása elsődlegesen a szülők felelőssége és kötelezettsége, a gyermeki jogok biztosítása és előmozdítása érdekében azonban az államnak és a társadalomnak a szülők részére megfelelő segítséget kell nyújtania. Az állam alatt nem pusztán a Magyar Államot, mint jogi személyt kell jelen esetben érteni, hanem – a különböző jogszabályokban meghatározott feladat- és hatáskörében eljárva – valamennyi, állami- és önkormányzati szervet is. E kötelezettség értelemszerűen jogalkotási feladatot is jelent, melynek megfelelően a Gyvt. kialakította a gyermekek védelmét ellátni hivatott intézményrendszer legjelentősebb elemeit, és ezen túl több jogszabály telepít kifejezetten feladatokat a gyermek és jogai védelme érdekében különféle állami és önkormányzati szervekhez.
Az alaptörvény 67. § (1) bekezdése a gyermekek védelemhez és gondoskodáshoz való jogát deklarálja, e szerint „A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.” 
Amint azt az Alkotmánybíróság a több határozatában kifejtette „A gyermek ember, akit minden olyan alkotmányos alapvető jog megillet mint mindenki mást, de ahhoz, hogy a jogok teljességével képes legyen élni biztosítani kell számára az életkorának megfelelő minden feltételt a felnőtté válásához. Ezért az Alkotmány 67. § (1) bekezdése a gyermek alapvető jogairól szól, egyidejűleg a család (szülők) az állam és a társadalom kötelezettségét megszabva. A testület arra is rámutatott, hogy a felhívott alapjog és az Alkotmány 16. §-a (az ifjúság érdekeinek védelme) együttesen értelmezendő, amiből az következik, hogy a gyermekről való gondoskodás komplex feladat. (79/1995(XII. 21.) AB határozat)
A gyermek, mint az alapjogok alanya oldalán az életkorból adódó hátrányokat az állam oldaláról az az intézményvédelmi kötelezettség egyenlíti ki, hogy az államnak aktívan kell cselekednie a gyermekek alapvető jogainak előmozdítása, érvényesülése és védelme érdekében. Ezt az alaptételt megtaláljuk a Gyermekjogi Egyezménynek a preambulumában is, amely rögzíti, hogy a gyermeknek, figyelemmel fizikai és szellemi érettségének hiányára, különös védelemre és gondozásra van szüksége, nevezetesen megfelelő jogi védelemre, születése előtt és születése után egyaránt. E célt szolgálja az Alkotmány 67. § (1) bekezdése.

3. A ügy érdeme tekintetében
A Gyermekjogi Egyezménnyel összhangban a gyermekvédelmi törvény is rögzíti gyermek mindenek felett álló érdekét figyelembe vevő eljárási kötelezettséget.
Az Egyezmény deklarálja a családi gondoskodást nélkülöző gyermek jogát az állam különleges védelmére és segítségére, valamint annak szükségességét, hogy a gyermekekkel foglakozó és védelmet biztosító intézmények a feladat ellátáshoz megfelelő létszámmal és szakértelemmel rendelkezzenek. Az Egyezményben részes államoknak a helyettesítő védelemről a hazai jogszabályainak megfelelően kell intézkedniük.
A nemzetközi dokumentumnak megfelelően a Gyvt. rendelkezik a családjából kikerült gyermek korához és szükségleteihez igazodó gondozását, nevelését, egészséges személyiségfejlődését biztosító állami kötelezettségről. A hivatkozott törvény az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek jogaként nevesíti az életkorához, egészségi állapotához, fejlettségéhez, valamint egyéb szükségleteihez igazodó állandóságot, érzelmi biztonságot nyújtó teljes körű ellátását. A gyermekvédelem a különleges ellátást igénylő – tartósan beteg, illetve fogyatékos, valamint három év alatti – gyermekről ugyancsak az otthont nyújtó ellátás keretében köteles gondoskodni.
A Gyvt. 83. § (3) bekezdése szerint a gyámhivatal a gyermek gondozási helyét – hivatalból vagy kérelemre – akkor változtatja meg, ha azok a körülmények, amelyekre elhelyezési döntését alapozta később lényegesen megváltoztak. Megváltoztatható a gondozási hely akkor is, ha a kijelölt gondozási hely a gyermek érdekével ellentétes.
A Gyer. 105/A. § (2) és (3) bekezdése alapján a gyermek gondozási helyének megváltoztatását a gyermek gyámja is kérheti. A gondozási hely megváltoztatásához a gyámhivatalnak javaslatot kell kérnie a gyermekvédelmi szakszolgálattól 
A gyámhivatal megkeresésére a gyermekvédelmi szakértői bizottság a gyermekre vonatkozóan szakvéleményt ad és javaslatot tesz az elhelyezés formájára. A szakvélemény elkészítéséhez el kell végezni a gyermek személyiségvizsgálatát, melynek célja a gyermek egészségi, illetve személyiségállapotának meghatározása. A szakszolgálat ennek alapján készíti el az elhelyezési javaslatot. A javaslat készítése során kiemelt figyelmet kell fordítani arra, hogy a különleges ellátást igénylő gyermek hozzájusson az állapotának megfelelő ellátáshoz.
A gyermekvédelmi szakszolgálat javaslatát az egyéni elhelyezési terv elkészítésével egyidejűleg az általa összehívott elhelyezési értekezleten, a gyermekvédelmi szakértői bizottság véleményére alapozva alakítja ki.
Az NM rendelet 137. § (11) bekezdése rendelkezik arról, hogy az elhelyezési javaslatot a megkereséstől számított 30 napon belül kell a gyámhivatalnak megküldeni.
A gyermekek gondozási helyének megváltoztatását az arra jogosult gyámok, a jogszabályban meghatározottak szerint indítványozták, az illetékes gyámhivatalok a szakvéleményeket kikérték, szakértői bizottság a gyermekek személyiségvizsgálatát a felkérés kézhezvétele után elvégezte. A szakértői bizottság a vizsgált esetekben nevelőszülői gondoskodást javasolt.
A szakszolgálat a szakértői bizottság véleménye alapján kereste a gyermekek személyiségállapotának megfelelő nevelőszülőt, a javaslattétel előtt elhelyezési értekezletet tartott. A gyámhivatal megkeresése és a gyermekek gondozási helyére történő javaslattétel minden esetben többszörösen meghaladta az NM rendeletben meghatározott határidőt. Javaslattétel hiányában pedig a gyámhivatal a gyermek gondozási helyének megváltoztatásáról érdemi döntést nem tudott hozni.
Ebből következően megállapítom, hogy a jogszabályban rögzített határidők figyelmen kívül hagyásából fakadó késedelem visszásságot okozott a jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz fűződő joggal összefüggésben.
Az 1 pontban ismertetett esetben a féltestvérpárt a szakvéleménynek megfelelően nevelőcsaládba helyezték.
A második esetben a gyermek hiperaktív és magatartási zavaros, a harmadik esetben a különleges szükségletű, „mentálisan retardált” fiú esetében a szakvélemény kifejezetten hangsúlyozta, az egyedüli elhelyezés, egyedi bánásmód és a személyes figyelem szükségességét. (Az ENSZ Közgyűlése által 2006-ban elfogadott, a Fogyatékossággal Élő Személyek Jogairól szóló Egyezmény az alapelvek között rögzíti a fogyatékossággal élő személyek számára az alapvető emberi jogok és szabadságok teljes megvalósulására vonatkozó állami kötelezettségvállalást. Az Egyezményben foglalt jogok végrehajtása érdekében a részes államok – egyebek mellett – kötelezettséget vállaltak arra, hogy megteszik a megfelelő intézkedéseket a fogyatékossággal élő személyek hátrányos megkülönböztetésével kapcsolatos szokások és gyakorlat módosítása vagy eltörlése érdekében. Az Egyezményt és az ahhoz kapcsolódó fakultatív jegyzőkönyvet a 2007. évi XCII. törvény hirdette ki. A törvény 2008. május 3-án hatályba lépett. A fogyatékossággal élők jogait védő szervezetek az Egyezmény hatálybalépése óta folyamatosan felhívják a figyelmet a „retardált” jelző sértő voltára, annak szakvéleményekben való mellőzését kérik.) A nevelőszülőnél nevelkedő többi gyermek testi épségének veszélyeztetésére tekintettel (3. eset) a gyermek gondozási helyének azonnali megváltoztatása indokolt volt, a befogadó otthon a gyermek sorsának rendezéséig – személyiségállapotától függetlenül – köteles volt a gyermekről gondoskodni. Tény, hogy a gyermekek rövid távú, átmeneti jellegű gondozására hivatott befogadó otthon a különleges szükségletű gyermek több hónapig történő gondozására nem volt, nem is lehetett alkalmas.
Ebből következően azzal, hogy a gyermek több hónapig tartózkodott az állapotának nem megfelelő intézményben sérült az Alkotmány 67. § (1) bekezdésben deklarált védelemhez és gondoskodáshoz fűződő joga.
Megállapítom, hogy a kiegészítő szakvélemények csak nevelőszülői férőhely, illetve megfelelő nevelőszülő hiányában javasolták a gyermekek intézményi elhelyezését. Ebből következően a kiegészítő szakvélemények elsődlegesen nem a gyermekek szükségleteihez, hanem a rendelkezésre álló üres férőhelyekhez igazodtak.
A gyermekek ezen okból való intézményi elhelyezése visszásságot okozott az állam és a társadalom részéről a gyermeket megillető kiemelt védelemhez és gondoskodáshoz fűződő jogával összefüggésben.
A Gyvt. 55 § (4) bekezdése szerint, a nevelőszülő a működtető hozzájárulásával elláthatja a tartósan beteg vagy fogyatékos gyermekek különleges gondozását, nevelését. A különleges ellátást igénylő gyermekekre vonatkozóan egyéb rendelkezést a hatályos törvény nem tartalmaz. (Az egyes szociális, gyermekvédelmi és családtámogatási, fogyatékosságügyi és foglakoztatási tárgyú törvények módosításáról szóló T/1813.számú törvényjavaslat nevesíti a tartósan beteg vagy fogyatékos, illetve a 3 év alatti gyermeket ellátó hivatásos nevelőszülő tevékenységét. A javaslat tartalmazza, a különleges hivatásos nevelőszülőhöz helyezhető gyermekek számát, továbbá utánuk járó – emelt – nevelési díj minimális összegét is.)
A nevelőszülőnek lehetősége van arra, hogy a gyermek személyiségállapota miatt, az átlagtól eltérő, különleges ellátást igénylő gyermek nevelését ne vállalja. Megjegyzem, a gyermek érdekét sem szolgálja, hogy a családi gondoskodást elsődlegesen helyettesítő védelem során olyan nevelőszülőhöz helyezzék, aki személyiségét nem tudja elfogadni, az állapotához igazodó ellátást, akár képzettsége, akár a háttérintézmények és/vagy szolgáltatások (pl. speciális oktatást nyújtó iskola, pszichiátriai osztály, pszichológus, fejlesztő pedagógus) hiánya, vagy a hozzá helyezett gyermekek száma miatt nem tudja biztosítani.
A Gyvt. és a nevelőszülői jogviszonyról szóló Kormányrendelet szerint a nevelőszülő kiválasztása, felkészítése, szakmai tanácsadással, családgondozással és utógondozással való segítése, továbbképzése, valamint szakmai ellenőrzése a működtető feladata. Ebből következően a működtetőt már a nevelőszülőnek jelentkezők kiválasztásánál fokozott felelősség terheli. A képzési, továbbképzési feltételek, a nevelőszülőket segítő és ellenőrző szakemberek biztosítása a fenntartó feladata. 
Mindebből következően megállapítom, hogy a vizsgálat során feltárt alkotmányos visszásságok elsődlegesen a szakellátórendszer személyi, továbbá intézményi hiányosságaira vezethetők vissza. 

Intézkedéseim
1. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a nemzeti erőforrás minisztert, hogy az átlagtól eltérő, valamint különleges szükségletű gyermekek teljes körű ellátását biztosító nevelőszülők kiválasztásához, képzéséhez, továbbképzéséhez nyújtson módszertani segítséget a nevelőszülői hálózatot működtetőknek, illetve fenntartóknak.
2. Az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közgyűlés elnökét, hogy a nevelőszülők képzéséhez, továbbképzéséhez, segítésükhöz és ellenőrzésükhöz szükséges feltételek biztosítása érdekében tegye meg a szükséges intézkedéseket.

Budapest, 2010. december 2.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.

Melléklet: Az alkalmazott jogszabályok
1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (Obtv.)
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket - ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát - már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

1991. évi LXIV. törvény a Gyermekek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről (Gyermekjogi Egyezmény)
3. cikk 1. A szociális védelem köz- és magánintézményei, a bíróságok, a közigazgatási hatóságok és a törvényhozó szervek minden, a gyermeket érintő döntésükben a gyermek mindenek felett álló érdekét veszik figyelembe elsősorban. 3. Az Egyezményben részes államok gondoskodnak arról, hogy a gyermekkel foglalkozó és védelmét biztosító intézmények, hivatalok és létesítmények működése megfeleljen az illetékes hatóságok által megállapított szabályoknak, különösen a biztonság és az egészség területén, valamint ezek személyzeti létszámával és szakértelmével, továbbá a megfelelő ellenőrzés meglétével kapcsolatban.
20. cikk 1. Minden olyan gyermeknek, aki ideiglenesen vagy véglegesen meg van fosztva családi környezetétől, vagy aki saját érdekében nem hagyható meg e környezetben, jogosult az állam különleges védelmére és segítségére. 2. Az Egyezményben részes államok hazai jogszabályainak megfelelően intézkednek helyettesítő védelem iránt az ilyen gyermek számára. 3. Ez a helyettesítő védelem történhet családnál való elhelyezés, az iszlám jog kafalah-ja szerinti gondnokság, örökbefogadás, illetőleg szükség esetén megfelelő gyermekintézményekben való elhelyezés formájában. A megoldás kiválasztásánál kellően figyelembe kell venni a gyermek nevelésében megkívánt folyamatosság szükségességét, valamint nemzetiségi, vallási, kulturális és nyelvi származását.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló (Gyvt.)
2. § (1) A gyermekek védelmét ellátó helyi önkormányzatok, gyámhivatalok, bíróságok, rendőrség, ügyészség, pártfogó felügyelői szolgálat, más szervezetek és személyek e törvény alkalmazása során a gyermek mindenek felett álló érdekét figyelembe véve, törvényben elismert jogait biztosítva járnak el.
(4) A családjából bármely okból kikerült gyermek biztonságát, korához és szükségleteihez igazodó gondozását, nevelését, egészséges személyiségfejlődését biztosítani kell.
9. § (1) Az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek joga különösen, hogy életkorához, egészségi állapotához, fejlettségéhez, valamint egyéb szükségleteihez igazodóan a) állandóságot, érzelmi biztonságot nyújtó teljes körű ellátásban, gondozásban, - nemzetiségi, etnikai és vallási hovatartozását figyelembe vevő - megfelelő nevelésben, oktatásban részesüljön…
45. § (1) A gyermekek átmeneti gondozása keretében - kivéve, ha a gyermek átmeneti gondozását családok átmeneti otthona biztosítja - a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését elősegítő, az életkorának, egészségi állapotának és egyéb szükségleteinek megfelelő étkeztetéséről, ruházattal való ellátásáról, mentálhigiénés és egészségügyi ellátásáról, gondozásáról, neveléséről, lakhatásáról (a továbbiakban: teljes körű ellátás) kell gondoskodni.
53. § (1) Otthont nyújtó ellátás keretében biztosítani kell az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti és a tartós nevelésbe vett gyermek számára a) a 45. § (1) bekezdése szerinti teljes körű ellátást,
(2) Az otthont nyújtó ellátás keretében a) különleges ellátást kell biztosítani aa) a tartósan beteg, illetve fogyatékos,  ab) a kora miatt sajátos szükségletekkel bíró három év alatti gyermek számára;
55. § (1) A nevelőszülő - a működtető által elkészített egyéni gondozási-nevelési terv alapján - a saját háztartásában nyújt teljes körű ellátást az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti és a tartós nevelésbe vett gyermeknek, valamint az utógondozói ellátásban részesülő fiatal felnőttnek. Ennek érdekében különösen a) elősegíti a gyermek testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését, személyisége kibontakozását..
(4) A nevelőszülő az alapfeladatok ellátásán túl a működtető hozzájárulásával a) elláthatja a tartósan beteg vagy fogyatékos gyermekek különleges gondozását, nevelését, illetve a súlyos pszichés vagy disszociális tüneteket mutató, illetve pszichoaktív szerekkel küzdő gyermekek speciális gondozását, nevelését,
(5) A működtető a nevelőszülőt a) külön jogszabályban meghatározott követelmények figyelembevételével kiválasztja, felkészíti, nyilvántartásba veszi, és b) szakmai tanácsadással, családgondozással és utógondozással segíti, továbbá c) folyamatosan segíti és ellenőrzi a nevelési díj és az ellátmány felhasználásában, a szakmai tevékenysége ellátásában.
61. § A gyermekvédelmi szakszolgáltatás nevelőszülői hálózatot működtet, és ellátja az ezzel kapcsolatos - az 55. § (5) bekezdésében meghatározott - feladatokat.
(3) A területi gyermekvédelmi szakszolgálat szolgáltatási, szervezési, tanácsadói és gondozási feladatokat végez. Tevékenysége körében a 60-65. §-okban foglaltakon túl f) működteti a gyermekvédelmi szakértői bizottságot.
83. § (1) A gyámhivatal a nevelésbe vétel évenkénti - a három éven aluli gyermek esetében félévenkénti - felülvizsgálata során dönt az egyéni elhelyezési terv fenntartásáról vagy módosításáról, illetve a gyermek gondozási helyének esetleges megváltoztatásáról, melyhez szükség szerint kikéri a megyei, fővárosi gyermekvédelmi szakértői bizottság véleményét.
(3) A gyámhivatal a gyermek gondozási helyét hivatalból vagy kérelemre megváltoztatja, ha a) azok a körülmények, amelyekre elhelyezési döntését alapozta később lényegesen megváltoztak, b) a kijelölt gondozási hely a gyermek érdekével ellentétes, c) a gyermekotthon telephelye vagy a nevelőszülő lakóhelye megváltozik, és ezért a gyermek nevelését az addigi ellátási formában már nem lehet, vagy megfelelő módon nem lehet biztosítani. A gyámhivatal a gondozási hely megváltoztatásáról soron kívül határoz. A határozat fellebbezésre tekintet nélkül végrehajthatóvá nyilvánítható.
(4) A gyámhivatal a gyermek gondozási helyének azonnali hatállyal történő megváltoztatásáról fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható határozatban dönthet, ha a gyermek érdekét korábbi gondozási helye súlyosan veszélyezteti.
95. § (1) A megyei, a fővárosi és - a 94. § (2) bekezdésében meghatározott feladatain túl - a megyei jogú városi önkormányzat az e törvényben foglaltak szerint biztosítja az otthont nyújtó ellátást és az utógondozói ellátást, a megyei, a fővárosi önkormányzat a területi gyermekvédelmi szakszolgáltatást.

2007. évi XCII. törvény a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény és az ahhoz kapcsolódó Fakultatív Jegyzőkönyv kihirdetéséről
4. cikk 1. A részes államok kötelezettséget vállalnak arra, hogy biztosítják és elősegítik valamennyi alapvető emberi jog és szabadság teljes megvalósulását valamennyi fogyatékossággal élő személy számára, a fogyatékosság alapján történő bármiféle hátrányos megkülönböztetés nélkül. Ennek érdekében a részes államok vállalják, hogy: a) meghoznak minden megfelelő jogalkotási, közigazgatási és egyéb intézkedést a jelen Egyezményben foglalt jogok végrehajtása érdekében; b) megtesznek minden megfelelő intézkedést, ideértve a jogalkotási lépéseket a fogyatékossággal élő személyek hátrányos megkülönböztetését tartalmazó törvények, rendelkezések, szokások és gyakorlat módosítása vagy eltörlése érdekében….

149/1997. (IX. 10.) Korm. Rendelet a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról (Gyer.)
103. § (1) A gyámhivatal a gyermek átmeneti nevelésbe vételének elrendelése előtt a gyermek gondozási helye szerint illetékes gyermekvédelmi szakértői bizottság szakvéleményére alapozott elhelyezési javaslatot szerez be a gyermekvédelmi szakszolgálattól [Gyvt. 82. § (9) bek.].
(2) Amennyiben a gyermekvédelmi szakszolgálat a 99. § (1) bekezdésében foglaltak miatt a nevelésbe vételt nem javasolja, véleményéről írásban tájékoztatja a gyámhivatalt. A gyámhivatal ismételten megvizsgálja az átmeneti nevelésbe vétel feltételeit, és amennyiben azok a) nem állnak fenn, a 99. § (2) bekezdése szerint jár el, b) fennállnak, beszerzi az (1) bekezdés szerinti elhelyezési javaslatot.
(3) A gyámhivatal a gyermek alapellátásban keletkezett iratainak megküldésével felhívja a gyermekvédelmi szakszolgálatot az egyéni elhelyezési terv elkészítésére, és a Gyvt. 141. §-a (1) bekezdésének a) pontja alapján vezetett nyilvántartásra figyelemmel javaslatot szerez be a gyermek gondozási helyére vonatkozóan.
(4) Ha a megyei (fővárosi) gyermekvédelmi szakértői bizottság a Minisztérium speciális gyermekotthonában történő elhelyezésre tesz javaslatot, egyidejűleg felkéri az országos gyermekvédelmi szakértői bizottságot a szakvélemény elkészítésére.
(5) Ha az érdemi határozat elleni fellebbezésben a megyei (fővárosi) gyermekvédelmi szakértői bizottság szakvéleményének felülvizsgálatát kérték, a megyei gyámhivatal a szakvélemény felülvizsgálata érdekében megkeresi az országos gyermekvédelmi szakértői bizottságot.
(6) A gyermekvédelmi szakszolgálat a javaslatát az egyéni elhelyezési terv elkészítésével egyidejűleg az általa összehívott elhelyezési értekezleten, a megyei (fővárosi), illetve országos gyermekvédelmi szakértői bizottság véleményére alapozva alakítja ki.
104. § (1) A gyámhivatalnak a gyermek gondozási helyének meghatározásához be kell szereznie a gyermekjóléti szolgálat javaslatát, feltéve, hogy nem vett részt a gyermekvédelmi szakszolgálat által összehívott elhelyezési értekezleten.
(2) A gyermek gondozási helyének meghatározásánál figyelemmel kell lenni a Gyvt. 82. §-ának (2)-(3) bekezdésében meghatározott szempontokra.
(3) A megyei (fővárosi), illetve országos gyermekvédelmi szakértői bizottság véleménye alapján a speciális ellátást igénylő gyermek számára az állapotának megfelelő gondozási helyet kell kijelölni.
(4) A tartósan beteg vagy fogyatékos, valamint a kora miatt sajátos szükségletekkel bíró gyermek számára különleges ellátást biztosító gondozási helyet kell kijelölni. Ennek érdekében a gyámhivatal beszerzi a Gyvt. 132. §-ának (3) és (5) bekezdésében meghatározott szerv vagy személy szakvéleményét.
(5) A gyermek nemzetiségi, vallási és kulturális hovatartozásának az a gondozási hely felel meg, amely biztosítja a) a nemzetiségi és kulturális hovatartozásának megfelelő nyelvi és egyéb ismeretek megszerzését és gyakorlását, továbbá a megfelelő társadalmi kapcsolatok fenntartását, b) a vallási hovatartozásnak megfelelő vallási oktatás igénybevételét és a vallás gyakorlását.
105. § (1) A gondozási hely meghatározása során a gyermek átmeneti nevelésbe vétele esetén a szülő is kérheti, hogy a gyermeket nevelőszülőnél, hivatásos nevelőszülőnél, gyermekotthonban vagy fogyatékosok és pszichiátriai betegek otthonában helyezzék el. A kért elhelyezési módtól különösen akkor lehet eltérni, ha az ellentétes a gyermek érdekével, vagy az elhelyezés feltételei nem állnak fenn.
(2) A gyermek és a szülő jogosultak véleményt nyilvánítani a megyei (fővárosi), illetve országos gyermekvédelmi szakértői bizottság, valamint a gyermekvédelmi szakszolgálat által javasolt gondozási helyről. A gyámhivatal a döntése során mérlegeli a gyermek és a szülő véleményét.
(3) Amennyiben a szülő hozzájárult gyermeke ismeretlen személy által történő örökbefogadásához és a gyámhivatal a 6 hetesnél fiatalabb gyermeket ideiglenes hatállyal az örökbefogadni szándékozó szülőnél helyezi el, a vér szerinti szülő a gyámhivatal határozatában csak a kihelyezés tényéről értesül.
105/A. § (1) A gyámhivatal a gyermek gondozási helyét kérelemre, valamint a nevelésbe vétel évenkénti - a 3 éven aluli gyermek esetében félévenkénti - felülvizsgálata során hivatalból megváltoztathatja. A gyámhivatal a kérelemre indult eljárást felülvizsgálatnak minősítheti.
(2) A gondozási hely megváltoztatását kérheti a gyermek, a szülő, a gyermek gyámja, gondozója, a nevelőszülői hálózat működtetője, valamint kezdeményezheti a gyermekjogi képviselő és a területi gyermekvédelmi szakszolgálat.
(3) A gyámhivatal a gondozási hely megváltoztatásához javaslatot kér a gyermekvédelmi szakszolgálattól azzal, hogy vizsgálata során véleményezze - a Gyvt. 83. §-ának (3)-(4) bekezdése figyelembevételével - a gyermek gondozási helyét is.

261/2002. (XII. 18.) Korm. rendelet a nevelőszülői, a hivatásos nevelőszülői és a helyettes szülői jogviszony egyes kérdéseiről
6. § (1) A működtető a külön jogszabályban meghatározottak szerint biztosítja a nevelőszülő felkészítését, képzését, valamint folyamatosan segíti a nevelőszülőt szakmai tevékenységének ellátásában, különös tekintettel a helyettesítésre és a nevelőszülői tanácsadásra. A működtető továbbá szervezi a nevelőszülő továbbképzését, ellátja szakmai ellenőrzését.

15/1998. (IV. 30.) NM rendelet a személyes gondoskodást nyújtó gyermekjóléti és a gyermekvédelmi intézmények, valamint személyek szakmai feladatairól és működésük feltételeiről (NM rendelet)
104. § (1) A nevelőszülő - ha rendelkezik a kora miatt különleges ellátást igénylő gyermek elhelyezésének, ellátásának feltételeivel és, ha erre kijelölték - a védőnő, a házi gyermekorvos vagy a kórházi gyermekorvos javaslatára átmeneti gondozásra befogadja a 3 éven aluli, egészségügyi okok miatt ellátást igénylő gyermeket. Az ellátás megkezdésének időpontjáról a nevelőszülő haladéktalanul értesíti a működtetőt.
137. § (1) A gyermek gondozási helyének meghatározása érdekében a szakszolgálat által működtetett megyei bizottság - a gyámhivatal megkeresésére - a gyermekre vonatkozóan szakvéleményt ad, és javaslatot tesz az elhelyezés formájára. A szakszolgálat ennek alapján készíti el az elhelyezési javaslatot.
(10) Az elhelyezési javaslatot a szakszolgálat a Gyvt. 82. §-ának (2)-(3) bekezdésében meghatározott szempontok figyelembevételével készíti el, és kiemelt figyelmet fordít arra, hogy a különleges, illetve speciális ellátást igénylő gyermek hozzájusson az állapotának megfelelő ellátáshoz. Több telephellyel működő gyermekotthon esetében az elhelyezési javaslatot telephelyekre vonatkozóan kell megtenni.
(11) Az elhelyezési javaslat kialakítása érdekében a szakszolgálat elhelyezési értekezletet hív össze. Az értekezletre meg kell hívni a gyermeket és szülőjét, valamint a gyermek lakóhelye szerint illetékes gyermekjóléti szolgálat, illetve a javasolni kívánt gondozási hely képviselőjét vagy a javasolni kívánt nevelőszülőt és működtetőjének képviselőjét, akiknek a szakszolgálat által előterjesztett elhelyezési javaslatra vonatkozó véleményét írásban kell rögzíteni. A speciális ellátást igénylő gyermek esetén az elhelyezési értekezletre a fentieken kívül meg kell hívni a gyermekjogi képviselőt is. A javasolni kívánt gondozási hely képviselője - fenntartója egyetértésével - vállalhatja a más megye (illetve a főváros) ellátási kötelezettsége alá tartozó gyermek befogadását.
(12) Az elhelyezési javaslatot a gyermekvédelmi nyilvántartás megfelelő adatlapjának kitöltésével kell elkészíteni. Az elhelyezési javaslatot a megkereséstől számított 30 napon belül kell a gyámhivatal részére megküldeni.
138. § (1) A szakszolgálat javaslatot tesz a gyámhivatalnak a gondozott gyermek gondozási helyének megváltoztatására, ha lényegesen megváltoztak azok a körülmények, amelyekre a gyámhivatal az elhelyezési döntését alapította, illetve, ha az a gyermek érdekében más okból szükséges.