Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 
Jelentése
az AJB-2148/2010. sz. ügyben

Előadó: dr. Tóth László
Az eljárás megindulása
A panaszos álláspontja szerint a Gyáli önkormányzat megtévesztő módon az érintett lakosság teljes kizárásával indult el a Gyál-Vecsés közötti összekötő út megépítésére kiírt pályázaton, az út megépítésével pedig sérült a helyben élők egészséges környezethez való joga és egyéb alkotmányos jogai is. Beadványa szerint évek óta nem kap választ arra, hogy mely hivatal vizsgálhatja érdemben a pályázat elbírálásának körülményeiből adódó visszaéléseket. 
A panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog, illetve az egészséges környezethez való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot rendeltem el. 

A megállapított tényállás
A panaszos beadványa szerint lakóhelye Gyál város önkormányzata 2007 második felében a szomszédos településsel, Vecséssel közösen, uniós források igénybevételével útépítésbe kezdett. Az ehhez szükséges pénzösszeget 90%-ban a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség biztosította a Regionális Operatív Program (ROP) 2.1.2 számú pályázati kiírása alapján. 
A beadvány szerint a panaszos lakóhelyéül szolgáló Mátyás király utca – kertvárosias lakóövezetként besorolva – az összekötő út átadásáig minimális forgalmú volt.
Az utca lakói még az átadás előtt jelezték az önkormányzat illetékeseinek, hogy az új összekötő út hatalmas forgalomnövekedést fog eredményezni, mely hátrányosan érinti az itt élőket, de a helyi városvezetés, a panaszos szerint, a lakók aggályait figyelmen kívül hagyta.
Az önkormányzat képviselő-testülete 2008. szeptember 25.-én hallgatta meg az utca lakóit, egy nyílt testületi ülés keretein belül, megegyezés azonban nem született.
Panaszos társaival 2009. év folyamán több hivatallal is levelezést folytatott, köztük az Nemzeti Közlekedési Hatósággal, az NFŰ-vel, és az Európai Csalásellenes Hivatallal (OLAF).
A Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség mérései alapján megállapította, hegy a Mátyás király utca zajterhelése magasabb a megengedettnél (nappal és éjjel egyaránt), a forgalomnövekedés pedig a többszöröse az előzetesen becsültnek. 
2009 második felében az NFÜ által a panaszos rendelkezésére bocsátott ROP 2.12. pályázati útmutató szerint új út építése esetén, a kötelezően benyújtandó dokumentumok között szerepel a lakossági egyeztetések megtartása, lakossági engedély kérése, ezek jegyzőkönyveit és jelenléti íveit is csatolni kell. A betekintés során panaszos tapasztalta, hogy a gyáli önkormányzat saját képviselő-testülete tagjai és önkormányzati dolgozók aláírását csatolta a pályázat anyagához lakossági hozzájárulásként, az egyeztetések dokumentumai helyett pedig egy polgármesteri nyilatkozatot nyújtottak be, mely szerint a 2004. december 3.-i közmeghallgatáson a lakosság tudomására hozták az önkormányzat terveit.
Panaszos ezt követően a Pest Megyei Főügyészség Magánjogi és Közigazgatási Jogi Osztályához fordult panasszal, amely hatáskör hiányában a pályázat benyújtása körülményeinek vizsgálatát elutasította.
A tényállás tisztázása érdekében megkereséssel fordultam a NFÜ Regionális Fejlesztési Programok Irányító Hatóságához.
A ROP 2.1.2-2005-05-0001/35. azonosító számú, „A vállalkozói területek feltárása Vecsés és Gyál között új összekötő út építésével” című projekttel kapcsolatban a következő tájékoztatást kaptam:
A 2.1.2-es konstrukciókra vonatkozó Pályázati Útmutató 4.1. pontja felsorolja a pályázathoz kötelezően benyújtandó dokumentumok között a következőket: ,,Lakossági egyeztetések dokumentumai (lakossági hozzájárulás igazolása: jegyzőkönyv és jelenléti ív szükséges)” (4.1./12.). Ugyanezek a dokumentumok az 5.2. Formai értékelés pont alatt újra fel vannak sorolva, mint amelyeknek csatolása befogadási kritérium.
A formai értékelés során az értékelők azt vizsgálják, hagy a pályázat megfelel-e a formai értékelési kritériumoknak, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy a „pályázat tartalmazza-e mindazokat az információkat, melyek szükségesek a pályázat értékeléséhez” (Pályázati Útmutató 5.2. pont). Ezzel magyarázható, hogy a Közreműködő Szervezet - ami a Közép-magyarországi régió (Budapest és Pest megye) esetén a Pro Régió Közép- Magyarországi Regionális Fejlesztési és Szolgáltató Kht. volt (Jelenleg Nonprofit Kft.) — elfogadta jegyzőkönyv helyett Vecsés és Gyál város polgármestereinek nyilatkozatát arról, hogy tájékoztatták a lakosokat a tervezett beruházásról és, hogy azzal kapcsolatban nem érkezett lakossági igény az önkormányzatokhoz.
A pályázathoz az alábbi dokumentumok kerültek becsatolásra, mint a lakossági egyeztetések dokumentumai:
a) Vecsés Város Önkormányzata Polgármesterének nyilatkozata
b) Gyál Város Önkormányzata Polgármesterének nyilatkozata
c) Jelenléti ív a Gyál Város Önkormányzata Képviselő- testületének 2004. dec. 3. napján megtartott rendkívüli üléséről és közmeghallgatásáról
Azzal kapcsolatban, hogy a panaszos álláspontja szerint nem lett volna befogadható ezen dokumentumok alapján a pályázat, mivel a Gyál Város Önkormányzata által tartott közmeghallgatáson egyetlen érintett lakos sem volt jelen, az NFÜ főigazgatója arról tájékoztatott, hogy annak vizsgálatára, hogy milyen módon lett a közmeghallgatást lebonyolító nyílt ülés meghirdetve, nem volt sem az NFÜ-nek, sem a pályázat befogadásáról döntő Közreműködő Szervezetnek hatásköre.
A panaszos a Pest Megyei Főügyészséghez benyújtott törvényességi kérelmére tájékoztatást kapott arról, hogy az út megépítésével összefüggő pályázati kiírás, illetve a pályázat elbírálásával kapcsolatos eljárás ügyészi hatáskör hiányában nem vizsgálható, ezért a pályázat anyagának beszerzésére és az ahhoz csatolt mellékletekbe történő betekintésre hatáskör hiányában nincs mód.
Az út üzemeltetésével összefüggésben az ügyészség beszerezte a Nemzeti Közlekedési Hatóság (a továbbiakban: NKH) forgalomba helyezési engedélyezési eljárásának iratait melyből megállapította, hogy a az út forgalomba helyezését megelőzően, 2007. november 15-én az NKH helyszíni szemlét tartott. A helyszíni szemle megállapításai alapján az NKH 2007. november 29-én kelt határozatával a forgalomba helyezési engedélyt megadta és összesen négy pontban megállapította a még elvégzendő munkálatokat. A forgalomba helyezési engedély szerint a létesítményt az engedélyezett terveknek megfelelően valósították meg az előbbiekben említett hiányzó munkálatok kivételével, a szakhatóságok, a közműtulajdonosok, -kezelők nyilatkozataikban a forgalomba helyezéshez hozzájárultak. 
A helyszíni szemléről készült jegyzőkönyv szerint a Magyar Közútkezelő Kht. a forgalmi rend felülvizsgálatát javasolta az építtetőnek, melyet a jegyzőkönyv szerint 2008. május 15- ig el kell végezni. 
A forgalomba helyezési eljárással összefüggésben mulasztást vagy törvénysértést az ügyészség az NKH részéről nem állapított meg. 
A forgalomba helyezési eljárás során előírt forgalmi rend felülvizsgálata azóta megtörtént, Gyál Város Önkormányzatának Képviselő-testülete 2009. június 25-én megtartott nyílt ülésén 126/2009. (VI. 25.) határozatával a Gyál, Mátyás király utca forgalomcsillapítására, forgalomtechnikai felülvizsgálatára, valamint az állapotfelmérést követően a forgalomtechnikai eszközök beszerzésére ás a munkadíjra összesen 10 millió forintot biztosított.
Az önkormányzat különböző forgalomlassító eszközöket építtetett ki a problémás útszakaszokon, melyek révén mind a balesetveszélyt, mind a zajszintet megpróbálja csökkenteni.
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. tv. 34. § (2) bek. szerint a közút forgalmi rendjét a közút kezelője, azaz adott esetben az önkormányzat alakítja ki Ezzel összhangban a közúti jelzések elhelyezése ás fenntartása az utak forgalomszabályozásáról ás a közúti jelzések elhelyezéséről szóló 20/1984. (XII. 21.) KM rendelet 2. § (1) bek. szerint szintén a közút kezelőjének feladata. Azaz az Önkormányzat maga döntheti el, hogy milyen forgalomcsillapító eszközöket helyez el egy adott útszakaszon, sem az ügyészség, sem más hatóság nem írhatja elő az önkormányzat számára, míg a sebességkorlátozás, illetve a súlykorlátozás betartatása elsősorban a rendőrség feladata. 
A Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőségnél az adott útszakaszra vonatkozó zajvédelmi határérték túllépése miatt indult eljárás melynek során arra kötelezték az önkormányzatot, hogy 2009. november 30. napjáig nyújtsanak be a felügyelőségre a zajterhelési határértékek teljesülését igazoló zajterhelési vizsgálaton alapuló dokumentációt. Ezen dokumentáció teljesítésére a határidőt később a felügyelőség 2010. január 10. napjára módosította. 
A Felügyelőség a legutóbbi, 2010. március 18-19-én a gyáli Mátyás király utcában végzett közlekedési zajmérés eredményeként ismét megállapította, hogy a közút zajterhelése továbbra is meghaladja a környezeti zaj és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008.(XII.3.) KvVM –EüM együttes rendeletben előírt határértékeket.
A felügyelet hivatalos helyiségében az érintett lakosság és a gyáli önkormányzat képviselőinek részvételével lezajlott egyeztető tárgyalást követően a felügyelet az önkormányzat tárgyi ügyben tett intézkedéseiről szóló adatszolgáltatás időpontját 2010. szeptember 15-ben határozta meg. Az önkormányzat mulasztásának további fennállása esetére a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény alapján szankcióként a környezetvédelmi felülvizsgálat elvégzésére kötelezést, illetve további intézkedések meghozatalát is előirányozta.

Érintett alkotmányos jogok, kötelezettségek
– a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye és a tisztességes eljáráshoz való (Alkotmány 2. § (1)),
– a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez (Alkotmány 18. §) 
– a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez (Alkotmány 70/D. § (1))

A vizsgálat megállapításai

1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv. 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Tekintettel arra, hogy az ügyben eljáró önkormányzat, az NFÜ, illetve a KDVKTVF az Obtv. 29. § (1) a) pontja szerinti közigazgatási feladatot ellátó szerv, így eljárásának vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján egyértelműen ombudsmani hatáskörbe tartozik.

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Tekintettel arra, hogy a panaszos az önkormányzat eljárását sérelmezte, vizsgálatom elsősorban arra irányult, hogy az pályázati eljárás, illetve az út megépülését követő intézkedések során miként érvényesül a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság és az egészséges környezethez való jog követelménye. 
A jogállam nélkülözhetetlen eleme ugyanis a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – és elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. (75/1995. (XI. 21.) AB határozat)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat). 
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat túlbuzgóságból vagy a jogszabály hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat)

3. Az ügy érdeme tekintetében
Vizsgálatom során elsőként arra kerestem a választ, hogy összhangban voltak-e az önkormányzat intézkedései a hatályos törvényi rendelkezésekkel.
A rendelkezésemre álló iratok, illetve a megkereséseim alapján megállapítottam, hogy Gyál Város önkormányzata hitelt érdemlően nem tudta igazolni, hogy benyújtotta a kiírásban szereplő, sérelmezett pályázaton való részvételhez szükséges, a lakossági egyeztetések lefolytatását és az érintettek hozzájárulását érdemben igazoló dokumentációt. 
Megállapítom tehát, hogy az útépítéssel érintett területen lakók életminőségét alapvetően meghatározó beruházás megvalósítására szolgáló pályázat benyújtására a kiírásban szereplő előírások figyelmen kívül hagyásával került sor, az önkormányzat eljárása a jogállamiság elve érvényesülésének közvetlen sérelmét okozta és megsértette a tisztességes eljáráshoz jogot is.
Megállapítottam, továbbá hogy a panaszosnak az Alkotmány 18. § és 70/D. §-aiban deklarált, az egészséges környezethez és a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joga folyamatosan sérül, éppúgy mint a gépjárművek közlekedéséből adódó környezeti ártalmakkal érintetteké
Megállapítottam azt is, hogy bár a Gyál Város Önkormányzata az elmúlt éveken tett ugyan intézkedéseket a Mátyás király utca forgalmából származó zaj csökkentésére, azonban ezen intézkedések eredményüket tekintve nem voltak elegendők, tehát a vizsgálattal érintett alkotmányos jogok sérelmét idézi elő, hogy jelentős számú állampolgár számára életminőség javulást jelentő zajvédelmi beruházás – bár szükségessége hosszabb ideje ismert – eddig nem valósult meg.
Amint arra a korábbi, hasonló tartalmú ügyben (OBH 3409/2005.) készült ombudsmani jelentés is rámutatott, a fejlett államok tendenciái, illetve a hazai közlekedési igények várható növekedése alapján valószínűsíthető, hogy a közlekedési eredetű kibocsátások jelentős mértékben tovább növekedhetnek az elkövetkezendő évtizedekben. A közlekedésfejlesztési intézkedések - kedvező társadalmi és gazdasági hatásuk mellett - egyaránt érintik az emberi egészség, a levegőszennyezés, a zaj, a talaj- és vízszennyezés, a hulladékok, továbbá a táj és az élővilág veszélyeztetése, valamint a területhasználat kérdéseit. Fokozott figyelmet kell fordítani a környezetkímélő közlekedési módok (tömegközlekedés, kombinált áruszállítás, vasúti, vízi közlekedés, kerékpáros közlekedés stb.) előtérbe helyezésére. Előtérbe kell helyezni továbbá a közlekedési szokások és a gépjárművezetői magatartás befolyásolásának eszközeit. 
Fontosnak tartom kiemelni, hogy bár a panaszos az elmúlt évek során az NFÜ, az ügyészség, a közlekedési, az illetékes környezetvédelmi hatóság, illetve az Európai Csaláselleni Hivatal (OLAF) segítségét is kérte, a sérelmezett probléma megoldására gyors, hatékony és megnyugtató intézkedés nem történt, az alapvető jogkérdések tisztázása, az esetleges felelősség megállapítása kérdésében adekvát választ pedig egy hatóságtól sem kapott.
Az OLAF-hoz benyújtott panasz eredményeként az NFÜ által lefolytatott szabálytalanság-vizsgálati eljárás a pályázat benyújtásának kizárólag a műszaki és pénzügyi vonatkozásait vizsgálta, a projektnek a támogatás céljával való összeegyeztethetősége, illetve az Európai Unió pénzügyi érdeksérelmének, ezáltal a szabálytalanság fennállásának kizárása azonban álláspontom szerint nem eredményezheti egyben a felelősség megállapításának kizárását is, egy olyan ügyben, amely állandósította az alapvető jogok sérelmét.

Intézkedéseim
A feltárt alapvető jogokkal és alkotmányos elvekkel összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében 
az Obtv. 21. §-a alapján felhívom Gyál Város Önkormányzatának a figyelmét arra, hogy a jövőben az infrastruktúra-fejlesztéssel, így különösen a közútfejlesztéssel összefüggő pályázatok benyújtásakor kiemelt figyelmet fordítson a lakossági egyeztetésekre vonatkozó előírások betartására
az Obtv. 17. § (1) bekezdése alapján felkérem a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség Igazgatóját, hogy fordítson kiemelt figyelmet az évek óta fennálló jogsértő állapot mielőbbi rendezésére
az Obtv. 20. § (1) bekezdése alapján felkérem az NFÜ felügyeletét ellátó nemzetgazdasági minisztert a konkrét ügyben vizsgálat lefolytatására, illetve, hogy a hasonló lakossági panaszok elkerülése érdekében tegyen intézkedéseket arra vonatkozóan, hogy a jövőben a pályázatok befogadása során a közreműködő szervezet, illetve az NFÜ ne hagyhassa figyelmen kívül a panaszolthoz hasonló feltételekkel kiírt pályázatok esetére előírt előzetes egyeztetések, lakossági hozzájárulások elmaradását, aktív szerepet játszva az érintettek alapvető jogai sérelmének bekövetkeztében.

Budapest, 2010. szeptember 7.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.