Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az AJB 124/2010. számú ügyben

Előadó: dr. Tóth Lívia
Az eljárás megindulása
Hivatalomhoz érkezett beadványában a panaszos előadta, hogy egy VI. kerületi társasházban az ő és lakótársainak problémás ügye évek óta megoldatlan. A szomszéd lakás használója a lakásban és a ház közös használatú helyiségeiben nagy mennyiségű hulladékot halmozott fel, mely kellemetlen szagot áraszt, tűz- és fertőzésveszélyes. Sérelmezi, hogy bár a lakás használója ellen több eljárás is folyt már, a Fővárosi Bíróság végzése alapján is megkezdhető a lomtalanítás, a probléma változatlanul fennáll, a bérleményt használó személy továbbra is a lakásban tartózkodik, és a lomtalanítást mindezidáig nem végezték el.
Tekintettel arra, hogy az ügyben a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével, a tisztességes eljáráshoz és az egészséges környezethez való joggal kapcsolatos visszásság gyanúja merült fel, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot rendeltem el, amelynek eredményes befejezése érdekében, az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján megkerestem VI. kerület Terézváros Önkormányzat jegyzőjét és az ÁNTSZ VI-VII. kerületi Intézetének tisztifőorvosát.

Érintett alkotmányos jogok
A jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye: Alkotmány 2. § (1) bek. „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”
Az egészséges környezethez való jog: Alkotmány 18. § „A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.”
A tisztességes eljáráshoz való jog: Alkotmány 57. §

Alkalmazott jogszabályok
2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (Ket.)

A megállapított tényállás
A VI. kerületi önkormányzat 1999-ben bérbe adta a Szinyei Merse utcában lévő lakását egy szociálisan rászorult személynek. A hivatalomhoz érkezett panaszbeadvány szerint, melyet a tárgyi lakással szomszédos ingatlan tulajdonosa terjesztette elő, az ott lakó az évek során hatalmas mennyiségű lomot, hulladékot halmozott fel mind a lakásban, mind a közös használatú helyiségekben (pincelejáró, lépcsőforduló, stb.). A helyszíni szemlékről készült jegyzőkönyvek tanúsága szerint a lakásba lehetetlen bejutni a szeméttől, az egész folyosón kellemetlen bűz érezhető, a lakók félnek a fertőzéstől, a rovaroktól.
2006 októberében a lakásban tűzeset történt, a Fővárosi Tűzoltóparancsnokság jelentésében rögzítette, hogy „a lakás teljes területén a padlótól a mennyezetig összehordott szemét volt, amely nagyban akadályozta a tűzoltást valamint a lakás átvizsgálását”.
Lakossági bejelentésre a VI. kerületi jegyző eljárást indított az önkormányzat tulajdonában lévő ingatlan ügyében, majd miután észlelte az összeférhetetlenségi okot, másik eljáró szerv kijelölése végett a Közép-magyarországi Regionális Államigazgatási Hivatal Építésügyi Főosztályához fordult. Az Államigazgatási Hivatal 81-2988/2007. számú végzésével Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzatának jegyzőjét jelölte ki.
A kijelölt hatóság helyszíni szemle során megállapította, hogy az ingatlant nem rendeltetésszerűen használják, ezt követően meghozta KI/494/2/2008/VII. számú határozatát, melyben kötelezte a Terézvárosi Vagyonkezelő Zrt-t a lakás 30 napon belüli lomtalanítására. KI/494/5/2008/VII. számú, 2008. május 30-án kelt határozatával az alaphatározatot azzal egészítette ki, hogy a tárgyi ingatlan használóját a lomtalanítás tűrésére kötelezte.
Az első fokú határozat ellen fellebbezést nyújtottak be, amit az Államigazgatási Hivatal P-51-2399/2/2008. számú másodfokú határozatával elbírált, és a KI/494/5/2008/VII. számú határozatot az alaphatározatra is kiterjedően megsemmisítette, és az ügyben új eljárás lefolytatását rendelte el.
Az új eljárás eredményeként született meg 2008. november 10-én a KI/494/13/2008/VII. számú határozat, melyben az első fokú hatóság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 47. § (2) bek. b) pontja és az 51. § (1) bekezdése alapján a lomok eltávolítására és a fertőtlenítésre a tárgyi ingatlan tulajdonosát, a VI. kerületi önkormányzatot kötelezte, a lakás használójának egyidejű tűrésre kötelezése mellett. [Étv. 47 § (2) Az építésügyi hatóságnak el kell rendelnie: b) az építmény, építményrész állékonyságát, az életet, egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető, valamint az engedély nélküli használat megszüntetését, 51. § (1) Az építésügyi hatóság az általa elrendelt munkálatok elvégzésére – ha jogszabály eltérően nem rendelkezik – az ingatlan tulajdonosát kötelezi.]
A lakáshasználó a VII. kerületi építésügyi hatóság határozata ellen fellebbezést nyújtott be, amit az Államigazgatási Hivatal P-2322/2/2009. számú 2009. március 16-án kelt határozatával elutasított és az első fokú döntést helybenhagyta. Indoklásában rögzítette, hogy az iratok alapján megállapítható a tárgyi ingatlan egészséget és vagyonbiztonságot veszélyeztető állapota, ezért ennek megszüntetésére az elsőfokú építésügyi hatóságnak intézkedési kötelezettsége áll fenn.

A vizsgálat megállapításai
I. Hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladat- és hatáskörét, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
A vizsgálattal érintett VII. kerületi önkormányzat az Obtv. 29. § (1) bekezdés g./ pontja szerinti hatóság, így tevékenységének vizsgálata az Obtv. 16. §-a alapján ombudsmani hatáskörbe tartozik.

II. Az esettel kapcsolatos alapjogi megállapítások
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság jogállam-értelmezéséhez a kezdetek óta hozzátartozik az a követelmény, hogy az államnak a jog uralma alatt kell állni, az állam csak a jog keretei között, a jog által előre meghatározott eljárási rendben működhet. Az Alkotmánybíróság már 1991-ben, elvi éllel rögzítette, hogy „A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által meghatározott működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket” [56/1991. (XI. 8.) AB határozat]. A jogi keretek tiszteletben tartásának követelménye nemcsak az Alkotmány betartására vonatkozik, hanem az Alkotmány alatti szinten is meghatározza az állam és a jog kapcsolatát. Az állam köteles betartani törvényeit és egyéb jogszabályait. A közhatalmi erejével ezeket megváltoztathatja, de hatályuk alatt „az előre meghatározottakhoz” kötve van.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata által követett értelmezés szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam – s elsősorban a jogalkotó – kötelességévé teszi annak a biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is [9/1992. (I. 30.) AB határozat], ezért alapvetőek a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából az eljárásjogi garanciák. Csakis formalizált eljárási szabályok megkövetelésével és betartásával működhetnek alkotmányosan a jogintézmények. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet.
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog. [315/E/2003. AB határozat] A tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet.
A határidők a jogilag szabályozott eljárások olyan elemei, amelyek általában az eljárások, ezen belül különösen egyes eljárási cselekmények lefolytatása, illetőleg bizonyos jogosultságok gyakorlása vagy kötelezettségek teljesítése ésszerű időn belül való befejezését írják elő; megakadályozzák az eljárások parttalanná válását, ugyanakkor biztosítják – többek között – az alapjogok gyakorlásának lehetőségét. [23/2005. (VI. 17.) AB határozat]
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. A kérelmező kénytelen tehát - beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. 
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. A határozatban rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. [6/1998. (III. 11.) AB határozat 14/2004. (V. 7.) AB határozat]

III. A konkrét eljárással összefüggő megállapítások
Az ügy vizsgálata során megkerestem a VI. kerületi jegyzőt, aki tájékoztatott arról, hogy a lakást 5 év határozott időtartamra, 2004. augusztus 3-ig adták bérbe a panaszolt személynek. Bérleti jogviszonyát az ingatlan és a közös használatú helyiségek rendeltetésellenes használata miatt a Terézvárosi Vagyonkezelő Zrt. felmondta, majd az önkéntes teljesítés hiánya miatt lakáskiürítési pert kezdeményezett vele szemben a bíróságon. A per a mai napig nem zárult le.
A lakáshasználó az Államigazgatási Hivatal P-2322/2/2009. számú határozata ellen bírósági felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő, melyben kérte a határozat végrehajtásának felfüggesztését. A Fővárosi Bíróság végzéseiben a felfüggesztési kérelmet elutasította, majd a végrehajtási kifogás ügyében indított pert megszüntette.
A jegyző tájékoztatása szerint a közigazgatási határozat végrehajtására irányuló lomtalanításokat az ingatlan használója sorozatosan meghiúsítja, hol ígérgetéssel, egészségi állapotára való hivatkozással, hol a lakás kiürítése iránt indított peres eljárás folyamatban létére való hivatkozással.
A rendelkezésemre bocsájtott iratok tanúsága szerint a VII. kerületi építésügyi hatóság többször kért levélben tájékoztatást a lomtalanítás elvégzéséről a VI. kerületi önkormányzattól mint tulajdonostól, eredménytelenül.
A Ket. alapján a végrehajtást az első fokú hatóságnak kell foganatosítania. A 140. § (1) bekezdése szerint „ha a végrehajtás meghatározott cselekmény elvégzésére vagy meghatározott magatartásra (a továbbiakban együtt: meghatározott cselekmény) irányul, a teljesítés elmaradása esetén a végrehajtást foganatosító szerv
a) a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégeztetheti,
b) feljogosíthatja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére elvégezze vagy mással elvégeztesse,
c) a jogosult kérelmére a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének megfizetésére kötelezheti,
d) ha a teljesítés elmaradása a kötelezettnek felróható, a kötelezettel szemben vagyoni helyzete és jövedelmi viszonyai vizsgálata nélkül eljárási bírságot szabhat ki.
e) a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt.
A 142. § (1) A végrehajtás módjáról a végrehajtást foganatosító szerv - szükség esetén a jogosult, illetve a kötelezett meghallgatása után - dönt. A végrehajtást foganatosító szervnek azt az intézkedést kell megtennie, amely - az eset összes körülményét mérlegelve - a leghatékonyabban biztosítja a kötelezettség teljesítését”.
A közigazgatási végrehajtásban kivételesen a személyes szabadság korlátozására is szükség lehet, ha a kötelezettség teljesítését a kötelezett ellenállása akadályozza, vagy olyan kötelezettségnek nem tesz eleget, amelyet személyesen csak ő tehet meg. A személy elleni, különösen a fizikai ellenállás leküzdésére szolgáló kényszercselekmény alkalmazására kizárólag a rendőrség jogosult. A rendőrség közigazgatási szervekkel való együttműködési kötelezettségét a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.) alapozza meg. Az Rtv. kifejezetten rendelkezik a végrehajtási eljárásban való közreműködésről is [Rtv. 39. § (1) bek. e) pont]. Rendőrségi közreműködésre a végrehajtás foganatosítása során tipikusan a kötelezett személyazonosságának megállapítása, a végrehajtási cselekmény helyszínén való megjelenésének biztosítása, a meghatározott magatartás kikényszerítése, a kötelezett vagy az érdekében fellépő személyek végrehajtást akadályozó ellenállásának leküzdése, a foglalás tárgyának a kötelezett rendelkezése alatt álló ingatlanon vagy gépjárműben történő felkutatásában való közreműködés, a végrehajtási cselekmény során az eljárásban résztvevők személyi biztonságának védelme érdekében van szükség.
A fentiekből következően megállapítom, hogy a VII. kerületi önkormányzat építésügyi hatósága mint az eljárásban kijelölt és intézkedésre köteles első fokú hatóság megsértette a Ket. szabályait, amikor észlelve, hogy a tulajdonos VI. kerületi önkormányzat nem végzi el a lomtalanítást, nem intézkedett a végrehajtás akár rendőri segítség igénybevételével történő foganatosításáról, fenntartva ezzel a többi lakó egészségét és vagyonát veszélyeztető állapotot éveken keresztül.
A lakáshasználó abbéli védekezése, mely szerint a hatóság nem végezheti el a lomtalanítást és a fertőtlenítést, mert a lakáskiürítési per még folyamatban van, nem akadályozhatta a határozat végrehajtását, hiszen az egészséget és vagyonbiztonságot veszélyeztető állapot megszüntetése a lakó bérleti jogviszonyával kapcsolatos eljárást nem érinti.
Az elhúzódó eljárás miatt a panaszos és lakótársai a tulajdonukban álló lakásukat nem tudják rendeltetésszerűen használni. 
Mindebből következően megállapítom, hogy a kifogásolt eljárás – összefüggésben a jogbiztonság alapelvével – az érintett lakóközösség egészséges környezethez való jogával valamint a tulajdonhoz való joggal összefüggésben visszásságot keletkeztet. 

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. § (1) bekezdése alapján felhívom Budapest Főváros VII. kerület Erzsébetváros Önkormányzatának jegyzőjét a végrehajtás akár rendőri segítséggel történő soron kívüli elrendelésének megfontolására.

Budapest, 2010. február 2.
Prof. Dr. Szabó Máté sk.