Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának
Jelentése
az OBH 1193/2009. sz. ügyben

Előadó: dr. Halász Zsolt
Az eljárás megindulása
A hivatalomhoz forduló panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy a BKV Zrt. 19 darab, 2004. január 30. és 2007. április 29. között keletkezett pótdíjtartozása megfizetésére szólította fel. A panaszos a tényállás tisztázása érdekében felkereste a BKV Zrt. ügyfélszolgálatát, de ott a panasza szerint az iratbetekintést nem tették számára lehetővé.
Tekintettel arra, hogy a panasz alapján felmerült a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, és az ebből levezethető tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének, illetve közvetlen veszélyének gyanúja, ezért vizsgálatot indítottam.
Vizsgálatom során az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 18. § (4) bekezdése alapján tájékoztatást kértem a BKV Zrt. vezérigazgatójától.

A megállapított tényállás
A BKV Zrt. képviseletében eljáró ügyvédi iroda a panaszost, beadványa szerint 19 darab 2004. január 30. és 2007. áprils 29. között felmerült pótdíjazási eseménnyel kapcsolatban összesen 254.725 forint tartozás megfizetésére szólította fel. Valamennyi pótdíjkövetelés teljesítésére való felszólításra a közúti személyszállítási szerződésekről szóló 20/1981. (VI. 19.) MT rendelet 3. § (2) bekezdésében meghatározott 1 éves elévülési időn túl került sor.
Megkeresésemre adott válaszában a BKV Zrt. vezérigazgatója arról tájékoztatott, hogy a panaszossal szemben valójában nem 19, hanem 25 darab, összesen 336.215 forint összegű pótdíjkövetelése áll fenn a közlekedési társaságnak. A panaszos beadványában nem szereplő pótdíjkövetelések is mind az 1 éves elévülési időn túl keletkeztek, 2005. május 19. és 2006. szeptember 11. között.
A vezérigazgató tájékoztatása szerint a társaság ügyfélszolgálata nem általában zárkózott el a panaszos kérelme ellenére az adategyeztetéstől és a keletkezett iratokba való betekintés lehetővé tételétől, hanem erre azért nem kerülhetett sor, mert az ügyfélszolgálaton megjelent panaszos nem volt hajlandó a „Kérelem adategyeztetésre” című nyomtatványt kitölteni, illetve személyazonosságát nem igazolta, útlevelét az ügyintézőnek csak távolról felmutatva, nem tette lehetővé, hogy a BKV Zrt. munkatársa a személyazonosságáról meggyőződjön. A vezérigazgató válasza szerint az adategyezetésre, és a pótdíjazás során keletkezett iratokba való betekintésre csak a személyazonosságot igazoló okmány felmutatása mellett kerülhet sor. A kérelem elutasítására akkor kerül sor, ha az érintett nem tölti ki a hivatkozott nyomtatványt, illetve személyazonosságát nem igazolja. A kapott tájékoztatás szerint erre az eljárásra a személyes adatok védelmének biztosítása érdekében van szükség. 
A vezérigazgató válaszában utalt arra is, hogy a pótdíjfolyamati jelentések mindegyikén szerepel aláírás, amellyel a pótdíjazott már a pótdíjazás pillanatában elismerte egyrészt a pótdíjazás tényét, másrészt a pótdíj megfizetésére szolgáló csekk átvételét. A vezérigazgató szerint a társaság a peren kívüli eljárás keretében történő felszólítással nem okozott a tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot. 

Érintett alkotmányos jogok
– a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)
– a jogállamiság elvéből fakadó a tisztességes eljáráshoz való jog (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”)

A vizsgálat megállapításai
1. A hatáskör tekintetében
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára feladat- és hatáskört, valamint ennek ellátásához szükséges vizsgálati jogosultságokat az Obtv. határozza meg. Az Obtv 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogaival összefüggésben visszásságot okozott, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 
Az Obtv. a közszolgáltatást végző szerv fogalmát nem határozza meg, hanem az országgyűlési biztosok jogértelmezésére bízza annak eldöntését, hogy mely szervek tekinthetők közszolgáltatónak. Az országgyűlési biztosok minden esetben közszolgáltatónak tekintik a hatóságnak nem minősülő, állami vagy önkormányzati feladatot ellátó szerveket, különösen azokat, amelyek esetében a kérelmezőnek nincs lehetősége annak megválasztására, hogy az általa igényelt szolgáltatás igénybevételére kivel szerződjön, tekintettel arra, hogy azt csak korlátozott számú vagy csak kizárólag egyetlen szervtől veheti igénybe. (v.ö. OBH 6501/2001. ombudsmani jelentés)
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) bekezdése a helyi közszolgáltatások körében a települési önkormányzat feladatául határozza meg többek között a helyi tömegközlekedés biztosítását. 
Az Obtv. és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a Budapesti Közlekedési Zrt.-t közszolgáltatást végző szervnek tekintem.

2. Az érintett alkotmányos jogok tekintetében
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (…) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (9/1992. (I. 30.) AB határozat)
A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezetett alkotmányos alapjog (315/E/2003. AB határozat). Noha a tisztességes eljáráshoz való jog a gyakorlatban elsősorban a közigazgatási hatóságok eljárása során nyer értelmet, az ügyfelekkel, szerződéses partnerekkel, utasokkal kapcsolatos eljárásai során a közszolgáltatást végző szervektől is elvárható.
Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) AB határozatban a jogbiztonság elengedhetetlen követelményének minősítette, hogy a jogalkalmazói magatartás előre kiszámítható legyen. A döntés szerint az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Az ügyfél ugyanis nem építkezhet, nem vállalkozhat, kereskedelmi tevékenységet nem végezhet, gépjárművet nem vezethet hatósági engedély nélkül. A kérelmező kénytelen tehát – beadványa jogszerű elbírálása érdekében – a hatósághoz fordulni. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján hivatalból eljárva mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg azért, mert az általános és a különös államigazgatási eljárási törvényekben egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen a jogszabályok nem nyújtottak hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára. 
Az Alkotmánybíróság a tisztességes eljáráshoz való jog lényegéről kialakított álláspontját elvi jelentőséggel a 6/1998. (III. 11.) AB határozatban foglalta össze. Az Abh.-ban rögzített megállapításokat utóbb több határozat is megerősítette. Eszerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. (6/1998. (III. 11.) AB határozat, 14/2004. (V. 7.) AB határozat)
Az Alkotmánybíróság értelmezésében jogbizonytalanságot teremt, ha a közigazgatási szerv az állampolgárokat a jogszabály túlbuzgóságból vagy hibás értelmezésből eredő indokolatlan zaklatásnak teszi ki. (49/1995. (VI. 30.) AB határozat) Álláspontom szerint ugyanilyen jogbizonytalanságot eredményezhet a közszolgáltatást nyújtó szerv, ha tevékenysége során ügyfeleit, utasait túlbuzgóságból vagy valamely jogszabály hibás értelmezéséből eredően indokolatlan zaklatásnak teszi ki

3. Az ügy érdeme tekintetében 
Az OBH 3078/2008. számú jelentésemben rámutattam arra, hogy a BKV Zrt. azon gyakorlata, amely szerint pótdíjköveteléseit a polgári jog általános, 5 éves elévülési idején belül érvényesíti, nem felel meg a hatályos jogszabályi rendelkezéseknek. 
Az autóbusszal, trolibusszal, villamossal díj ellenében végzett személyszállításra alkalmazni kell a közúti személyszállítási szerződésekről szóló 20/1981 (VI. 19.) MT rendelet (Kszr.) szabályait. E rendelet 3. § (1) bekezdése szerint a személyszállításnál a szerződő felek jogaira, kötelezettségeire, valamint a szerződés teljesítésére a Polgári Törvénykönyv vállalkozásra vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni, a rendeletben foglalt kiegészítésekkel. A rendelet 3. § (2) bekezdése a Ptk.-ban meghatározott általános elévülési időhöz képest annál jóval szigorúbb rendelkezést tartalmaz, amely szerint „[a] személyszállítási szerződésekből eredő igények egy év alatt évülnek el”.
Nem kétséges, hogy a közlekedési társaság utasai homogén csoportot képeznek, így az Alkotmány 70/A. §-ára figyelemmel nem lehet különbséget tenni köztük aszerint, hogy éppen autóbusszal, villamossal, metróval, trolibusszal vagy fogaskerekű vasúttal utaznak.
Fenntartom a fent hivatkozott jelentésemben kifejtett azon álláspontomat, miszerint egy állami/önkormányzati tulajdonban lévő, közszolgáltatást nyújtó gazdasági társaságtól elvárható, hogy a működésére vonatkozó jogszabályi rendelkezésekkel teljeskörűen tisztában legyen, és azokat még a követeléseinek érvényesítése során is szem előtt tartsa. 
A szóban forgó ügyben a panaszossal szemben támasztott pótdíjkövetelések 2004. január 30 és 2007. április 29. között keletkeztek. A követelések kiegyenlítésére a BKV Zrt. jogi képviselője 2008. november 14-én, illetve 2008. december 12-én kelt levelében szólította fel. E felszólító levelek kelte és a pótdíjazások között több mint egy év, egyes esetekben több mint 4 év telt el. Ennél korábbi dokumentálható felszólítás kézbesítéséről sem a panaszos, sem a BKV Zrt. nem tájékoztatott.
A fentiekre tekintettel megállapítottam, hogy a BKV Zrt. a jogállamiság elvével és az abból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggő visszásságot okozott azzal, hogy a személyszállítási szerződésekből eredő követeléseit a Kszr.-ben meghatározott 1 éves elévülési idő – esetenként többszörös – elteltével kezdett csak intézkedni követelése kiegyenlítése végett.
Ismételten rá kívánok mutatni arra, hogy semmilyen szempontból nem támogatom az olyan állampolgári magatartásokat, amelyek során egyes állampolgárok a különböző közszolgáltatások igénybe vétele során annak ellenértékét nem fizetik meg. Ki kívánom emelni azonban, hogy a közszolgáltatások ellenértékének megfizetése és a meg nem fizetett ellenérték behajtására irányuló eljárás során figyelembe veendő eljárási jogok egyenlő fontosságúak. Amennyiben a BKV Zrt. elvárja utasaitól, hogy a hatályos jogszabályi rendelkezéseket betartva vegyék igénybe szolgáltatásait (amely teljesen indokolt elvárás a részéről), tőle is elvárható, hogy hatályos jogszabályi rendelkezéseket figyelembe véve járjon el, utasait ne zaklassa, és minden jogszabályi rendelkezést szem előtt tartva érvényesítse érdekeit.
Mindezek mellett rögzíteni szeretném, hogy a BKV Zrt. – amely köztulajdonban lévő gazdálkodó szervezet – saját érdeke is, hogy követeléseit ne évek elteltével, hanem a követelés keletkezése után mihamarabb érvényesítse.
Végül a panasz adategyeztetéssel és iratbetekintéssel kapcsolatos része tekintetében utalni szeretnék rá, hogy az adatkezeléssel kapcsolatos kérdések vizsgálata az adatvédelmi biztos hatáskörébe tartozik. A panaszos az ezzel kapcsolatos sérelmeivel az adatvédelmi biztos vizsgálatát kezdeményezheti.

Intézkedéseim
A feltárt alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetése és jövőbeni elkerülése érdekében az Obtv. 21. §-a alapján kezdeményezem a Budapesti Közlekedési Zrt. vezérigazgatójánál, hogy 
– a BKV Zrt. pótdíjköveteléseit a közúti személyszállítási szerződésekről szóló 20/1981 (VI. 19.) MT rendeletben meghatározott 1 éves elévülési időn túl ne érvényesítse, 
– a szóban forgó ügyben pedig hagyjon fel az elévült követeléseinek érvényesítésével.

Budapest, 2009. március 12.

Prof. Dr. Szabó Máté sk.